ARGENTINA: UN BALANCE DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS
EN EL ESTADO NACIONAL A 25 AÑOS DE
DEMOCRACIA
Introducción
Desde
mediados de los años 70, el Estado-Nación ha sido objeto de múltiples
cuestionamientos destinados a limitar su autonomía decisoria para conferir más
poder al mercado. A propósito de este fenómeno, el historiador Eric Hobsbwam
(1995:568) acota: “Desde el siglo
XVIII hasta la segunda mitad del siglo XX, el estado-nación había extendido su
alcance, sus poderes y funciones casi ininterrumpidamente. Este era un aspecto
esencial de la modernización. Tanto si los gobiernos eran liberales, como
conservadores, socialdemócratas, fascistas o comunistas, en el momento de su
apogeo, los parámetros de las vidas de los ciudadanos en los estados modernos
estaban casi exclusivamente determinados por las acciones o inacciones de este
estado. Incluso el impacto de fuerzas globales, como los booms o las
depresiones de la economía mundial, llegaban al ciudadano filtradas por la
política y las instituciones de su estado. A finales de siglo el
estado-nación estaba a la defensiva contra una economía mundial que no podía
controlar; (...) contra su incapacidad real para mantener la que, según su
propio criterio, era su función principal: la conservación de la ley y el orden
públicos”
Las políticas de descentralización,
privatizaciones, desregulación y flexibilización laboral -entre otras- fueron
algunas de las medidas que reflejan -de
manera contundente- la magnitud del proceso de cambio impulsado tras
la emergencia del neoliberalismo como paradigma dominante. En su línea
argumental impera el principio de subsidiariedad del Estado, en
contraposición al modelo burocrático–keynesiano de Bienestar,
considerado un obstáculo por las restricciones impuestas a la libre
competencia, a los movimientos de capital, así como por su participación
directa y- en condiciones monopólicas-
en la producción de bienes y servicios. Pero con las denominadas
reformas de “primera generación” no quedaban agotadas las demandas de reducción estatal.
Como señala Oszlak (1999:84) “Menos Estado no significaba comprimir su
estructura y dotación por un afán racionalizador sino porque ese aparato
desarrollaba funciones y actividades que en el nuevo contexto ideológico
pasaron a ser considerados ilegítimos. De hecho, la cuestión de la racionalidad
organizativa y funcional del Estado fue postergada para una segunda etapa.”
Efectivamente,
hacia mediados de los años 90 y desde los propios organismos financieros
internacionales, se impulsó una variante crítica de las políticas derivadas del
“Consenso de Washington”, conocidas como reformas de “Segunda Generación”,
que ponían énfasis en la ampliación de la capacidad institucional del Estado y
en la eficacia de la acción estatal para el “buen funcionamiento de los
mercados”. En esta línea, el Informe del Banco Mundial de 1997, así como
distintos documentos del BID y de la OCDE,
impusieron un conjunto de pautas que fueron difundidas como la “Nueva
Gestión Pública” (o New Public Management). Básicamente, estas
propuestas buscan introducir tecnologías de gestión empresarial en la forma de
actuación de las instituciones gubernamentales, promoviendo la obtención de
resultados, enfatizando un carácter más gerencial que procedimental, tratando a
los usuarios de los bienes y servicios
públicos como clientes y garantizando mayor información y transparencia del
quehacer de la administración para mejorar los niveles de confianza de la
ciudadanía sobre lo público. La puesta en marcha de estas iniciativas
garantizaría una asignación y utilización de los recursos públicos bajo un
estricto criterio que incorpora eficiencia, eficacia y calidad (López, 2003).
En
Argentina, las diversas reformas administrativas encaradas bajo la etapa
democrática sostuvieron como argumentos gran parte de los tópicos anteriormente
señalados. La adscripción a estos programas era condición necesaria para
recibir los créditos de los organismos financieros internacionales,
independientemente de las características y problemas que enfrentaba el Estado
tras largas décadas de gobiernos autoritarios y en plena crisis de su economía.[2]
Pero en la práctica, las principales medidas que- desde 1983 hasta el año 2001-
se pusieron en marcha para reformar la Administración Pública Nacional (APN)
reflejan la degradación de las capacidades institucionales necesarias para que
el Estado pueda ejercer su función de articulador del interés general, como
resultado del debilitamiento de aquellas áreas que -como salud, educación o
promoción social- canalizaron tradicionalmente los intereses públicos
colectivos.
Así, para el año 1999, luego del Ministerio de
Trabajo –cuyas erogaciones principales no se vinculan con su estructura de
funcionamiento sino con la absorción de los gastos en seguridad social y las
cargas contributivas- el mayor gasto presupuestado por jurisdicción en la
Administración Nacional le correspondía al Ministerio de Defensa, seguido por
el Ministerio de Economía, la Presidencia y el Ministerio del Interior. Si para
el mismo año se analiza la composición del gasto por función en la
administración gubernamental, se observa el predominio de los gastos ligados a
la administración fiscal (25.6%) y las relaciones interiores
(23,8%), en tanto expresión de las tareas recaudadoras y de “reparto político”
hacia las que también se derivó el gasto administrativo. El último rango lo
ocupaban los gastos destinados al control de gestión y la producción
de información (Zeller, 2000).
Estos
parámetros, sumado a la progresiva mercantilización de los bienes públicos y a las condiciones de precarización
laboral que adquirió un importante porcentaje de los trabajadores de la
administración central y descentralizada, estarían demostrando la primacía del
efecto racionalizador de las reformas por sobre los intentos de
profesionalización de la burocracia (a veces inacabados, como la experiencia
del SINAPA, o desactivados, como el Instituto de Economistas de Gobierno)
y de mejora de la calidad de las
prestaciones (por el deterioro que sufrieron actividades de control básicas del
aparato estatal en materia de salud, alimentos, ambiente, seguridad en las
redes de generación, transporte y provisión de
servicios públicos, etc.) como
expresión –entre otros aspectos- de alternativas
más apropiadas para encarar un proceso “modernizador” de la Administración
Pública en Argentina.
Para
abordar estas cuestiones consignamos – en los próximos ítems- las principales
normas y transformaciones operadas en la estructura y el personal del sector
público como resultado de los procesos de reformas administrativas iniciadas
desde el advenimiento de la democracia, en 1983, hasta el año 2001. Asimismo, y
como avance de una investigación todavía en curso, se da cuenta de los cambios
de política más significativos que, tras la crisis del 2001, redefinen el
escenario estatal, al generar medidas de ruptura con el paradigma hegemónico de
los 90, y en mayor sintonía con lo que Bresser Pereira (2007)
describe como modelo “neo-desarrollista”.
I.
Las reformas administrativas durante el período democrático (1983-2001):
principales orientaciones e impactos sobre el aparato estatal.
I.1.
El gobierno radical (1983-1989)
Para
el primer gobierno democrático, la preocupación por la reforma del Estado y de
la Administración Pública aparece vinculada con objetivos políticos de gran
alcance, como lo fuera el traslado de la
Capital Federal, además de la reforma de la justicia y la reforma
constitucional. A poco de iniciado el gobierno, y en el marco general de la
reformulación de las estructuras del sector público, la prioridad otorgada a la cuestión
administrativa lleva a elevar la Subsecretaría de la Función Pública, creada en
1977, a la jerarquía de Secretaría, con dependencia de la Presidencia de la
Nación.
En
esta unidad se origina - hacia mediados del año 1984- el “Programa de Formación
de Administradores Gubernamentales”[3]
destinado a forjar un funcionariado de élite consustanciado con los valores
democráticos de gobierno.
El Programa – diseñado en base al modelo de la Escuela Nacional de Administración Pública de Francia (ENA)- contemplaba requisitos de ingreso por concurso público y -a posteriori- la aprobación de una carrera de entre 24 y 36 meses de duración. Sus integrantes están destinados a cumplir funciones de conducción, asesoramiento superior o de coordinación en organismos centralizados y descentralizados de la administración pública[4]. Pero el éxito del proyecto dependería también de la organización de la carrera administrativa y del sistema de concursos y calificaciones para la totalidad de los empleados públicos. Sin embargo, la propuesta de elaboración de un nuevo escalafón para la administración central no se consumó, y sólo se concretó un escalafón y un estatuto específico para este Cuerpo[5].
El Programa – diseñado en base al modelo de la Escuela Nacional de Administración Pública de Francia (ENA)- contemplaba requisitos de ingreso por concurso público y -a posteriori- la aprobación de una carrera de entre 24 y 36 meses de duración. Sus integrantes están destinados a cumplir funciones de conducción, asesoramiento superior o de coordinación en organismos centralizados y descentralizados de la administración pública[4]. Pero el éxito del proyecto dependería también de la organización de la carrera administrativa y del sistema de concursos y calificaciones para la totalidad de los empleados públicos. Sin embargo, la propuesta de elaboración de un nuevo escalafón para la administración central no se consumó, y sólo se concretó un escalafón y un estatuto específico para este Cuerpo[5].
La política en materia de recursos humanos fue
acompañada con otras medidas para la desburocratización administrativa[6] (como
la delegación de atribuciones en diferentes instancias de Ministerios y
Secretarías) y para la mejora de la
atención al público (como la “Guía de Trámites” y el Programa “Participe sin más Trámite”).
Pero el intento de articulación de un programa integral de reforma cobra
sentido con la creación – a principios de 1987- de la “Comisión de la Reforma
Administrativa”, bajo la dependencia directa del Presidente de la Nación[7]. La
“Comisión de la Reforma Administrativa” tenía
por objetivo diseñar, proponer y dirigir un Programa de Reforma
Administrativa tendiente a: a) Aumentar la eficiencia y eficacia de los
organismos estatales comprendidos; b) Incrementar la transparencia y el control
social de la gestión pública; c) Promover la equidad en el acceso a los bienes
y servicios producidos por el Estado; d) Reducir el déficit y el peso
presupuestario de la Administración Pública, a fin de maximizar el beneficio
social del Estado. Un año más tarde entra en funcionamiento el “Comité Político
de Reforma Administrativa”, que tendrá a su cargo el seguimiento y
profundización del Programa de Reforma Administrativa[8].
Sin embargo, a partir del fracaso
del “Plan Austral”, gran parte de los propósitos alentados desde la normativa
quedaron relegados. De este modo, cuando la situación económica comenzaba a
flaquear, las políticas de reforma adoptaron el sesgo de “racionalización” o
ajuste que, sucesivamente, irán incrementando cada uno de los gobiernos post-83[9].
Así, adquirieron predominio las políticas de reducción de las plantas de
personal (suprimiendo las vacantes no cubiertas en las estructuras vigentes a
diciembre de 1986) y de retiros voluntarios.[10] Éste último, si bien tuvo bajo impacto en
términos cuantitativos (alcanzó a menos del 10% de los agentes de la administración
nacional), logra relevancia cualitativa, al convertirse en el punto de partida
de los reiterados éxodos del Estado del personal más calificado.
Progresivamente, el carácter de estas iniciativas dejaban al descubierto el
propósito fiscal que terminaría imponiéndose durante la era Menem.
I.2. El primer gobierno de Menem (1989-1995)
A
partir de 1989, la caótica situación económica se convirtió en el disparador de
una reforma estructural sin precedentes en el Estado argentino. La crisis hiperinflacionaria
y la salida abrupta del gobierno radical
garantizaron la sanción acelerada de dos normas fundamentales para
llevar adelante esta transformación, como fueron la ley de "Reforma del
Estado" (23.696/89) y la de "Emergencia Económica" (23.697/89).
La primera, pieza clave para la implementación del programa de privatizaciones
de las empresas públicas, consagró el principio de “subsidiariedad estatal”,
mientras que la segunda dedicaba un capítulo especial al empleo en la APN,
prohibiendo efectuar contrataciones o designaciones de personal. Además,
otorgaba facultades al PEN para dar de baja al personal designado sin concurso
previo y que revistiera en las categorías superiores del escalafón
administrativo y para revisar los regímenes de empleo vigentes en la función
pública.
En
el campo de la administración, en el año 1990 se concreta un nuevo “Programa de Reforma
Administrativa”, esta vez bajo la conducción del “Comité Ejecutivo de Contralor
de la Reforma Administrativa” (CECRA), presidido por el Ministro de Economía
Domingo Cavallo e integrado por otras autoridades de la Presidencia de la
Nación, entre ellas, el Secretario de la Función Pública. Dicha iniciativa preveía
dos grandes “momentos”: el primero, orientado a la “reducción sustancial
y durable del gasto” y el segundo, al “fortalecimiento institucional y la
modernización de la gestión administrativa”. (Domeniconi, Gaudio y Guibert,
1992). El financiamiento estuvo a cargo
del Banco Mundial[11]
quien –además- brindó asistencia técnica, mientras que un grupo de empresarios
constituyó la ”Fundación para la Modernización del Estado”, que promovió la
contratación de tres consultoras internacionales (Arthur Andersen, Mc Kinsey y Egon Zehnder), a cargo de las tareas de rediseño organizacional[12].
De
manera acorde con los propósitos señalados, las primeras normas sancionadas
implantaron medidas de ajuste, tales como jubilaciones de oficio y anticipadas,
retiros voluntarios, reducción de las plantas transitorias (personal contratado
sin estabilidad); congelamiento de vacantes; disolución y reestructuración de
organismos y unidades organizativas, racionalización de estructuras y
privatización de servicios de mantenimiento, limpieza y liquidación de haberes,
entre otras[13].
Cabe subrayar que, sobre un total de 334.287 agentes (pertenecientes a la
Administración Central y Descentralizada Nacional), se aspiraba a desprenderse
de 122.000. (Domeniconi, Gaudio y Guibert, 1992).
Como
cambio relevante en el modelo de gestión, debe destacarse la sanción de la “Ley
de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional”[14]
con implicancias sobre el procedimiento presupuestario y el control de la APN.
La norma implanta la formulación del “presupuesto por programas”, determinando
metas y productos, el sistema de “Cuenta Unica”
y el “Sistema Integrado de Información Financiera” y modifica los
métodos de control del sector público, a través de la creación de la SIGEN
(control interno) y la Auditoría General
de la Nación (control externo). Corresponden también a esta época, la “Ley de
Contrataciones del Estado Nacional”, la de “Administración de Bienes del
Estado” y la que instaura el “Premio Nacional a la Calidad en la Administración
Pública”[15].
Una de las iniciativas más apropiadas para la revisión de
los problemas estructurales que atraviesan al aparato burocrático argentino fue
la implementación de un nuevo escalafón denominado Sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA)[16] en reemplazo de la normativa que regía desde el año 1973. La propuesta,
orientada a profesionalizar los recursos humanos de la administración pública,
permitió establecer un régimen de carrera para los organismos de la
administración central y algunos descentralizados, incorporando la capacitación
y la evaluación de desempeño como requisitos para el ascenso, además de un
sistema de selección para los cargos de conducción y la cobertura de nuevas
vacantes[17]. Pero el objetivo de jerarquización
profesional de los agentes públicos –que sólo quedó acotado al 10% del personal-
entraba en contradicción con la mencionada política de reducción indiscriminada
del personal, a la par que emergía una suerte de “burocracia paralela” que se superponía caóticamente con la
tradicional preexistente. En efecto, la
administración se fue poblando con un numeroso contingente de personal
contratado, cuyos salarios –financiados con créditos de organismos
internacionales- eran mucho más elevados que los que percibían los planteles
permanentes.
La creación de la Escuela de Economistas de Gobierno, en
el ámbito del Ministerio de Economía, y de la Escuela de Abogados del Estado[18], como dependencia de la Procuración del Tesoro de la Nación y
bajo la supervisión del Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP), constituyen también
dos experiencias de profesionalización de la función pública que, en el
primer caso, no fue sostenida en el tiempo, tras la disolución ordenada bajo el
gobierno del Presidente Fernando De la Rúa.
Por cierto, y como se señalara al principio de este
trabajo, el resultado más significativo del primer gobierno menemista se asentó
en la modificación radical de las funciones y actividades que cumplía el Estado, a partir de la
desarticulación de su rol empresario (privatización de ENTEL, Aerolíneas
Argentinas, Gas del Estado, SEGBA, YPF, Ferrocarriles, etcétera), de la
supresión de un conjunto de organismos clave para la toma de decisiones de
política económica, como las juntas reguladoras (yerba mate, azúcar, granos y
carne), los mercados de concentración pesquera y de hacienda, el Instituto
Forestal Nacional, la Corporación Argentina de Productores de Carnes, etcétera,[19] y de los sistemas normativos
de protección laboral y social[20]. Sin
embargo, y junto con la cuantiosa reducción de trabajadores estatales,-entre 1989 y 1995 ya se había propiciado la
eliminación de alrededor de 535.000 puestos de trabajo-[21] no se debiera relativizar el impacto de las transformaciones en el
núcleo de la Administración
Central Nacional: De hecho, para 1995, las erogaciones de mayor importancia
relativa le correspondían al Ministerio de Defensa, prefigurando una tendencia
hacia el fortalecimiento de las funciones represivas, que se afianzará con el
incremento del número de agentes en las fuerzas de seguridad dependientes del
Ministerio del Interior (Zeller, 1996)[22]
I.3. El Segundo gobierno de Menem (1995-1999)
En este segundo mandato -agotadas las privatizaciones
más “jugosas” y con el paulatino decaimiento de la reactivación económica,
sumado al profundo agujero que provocara en las cuentas del Estado la reforma
previsional del año 1994- el desequilibrio fiscal se convirtió en la
preocupación central del gobierno y del FMI. El contexto nacional e
internacional (efecto Tequila del año 1996) hizo propicia la oportunidad para
retomar el ajuste en la administración pública y -con el auspicio y el
financiamiento del Banco Mundial- comenzó a pergeñarse la “Segunda Reforma del
Estado”.
Las denominadas “Reformas de
Segunda Generación” priorizaban una serie de
transformaciones “hacia adentro” del Estado (Oszlak, 1999) apoyadas en la
aplicación de tecnologías de gestión privada en el ámbito de las organizaciones
públicas para mejorar su desempeño (López, 2003). Como fundamentos, tuvieron
amplia difusión los postulados de la obra de David Osborne y
Ted Gaebler “La
reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial” –
aparecida en los Estados Unidos en el año 1992- además
de los aportes ideológicos vernáculos de varias usinas académicas liberales
-como FIEL y el CEMA – .
La
Ley Nº 24.629/96 –instrumento normativo central de esta “Segunda Reforma”- en su capítulo para la “reorganización
administrativa” declama como fundamentos los de “mejorar el funcionamiento y la
calidad de los servicios prestados por las distintas jurisdicciones de la APN,
así como su financiamiento”[23].
A tales fines autorizaba la centralización, fusión, reorganización o supresión
total o parcial de los organismos descentralizados de cualquier naturaleza
jurídica, incluso los creados por ley. También se aprobaba la privatización de
actividades relacionadas con la prestación de servicios periféricos y de
gestión de producción de obras o bienes que se encuentren a cargo de la
administración central, aunque excluía la posibilidad de privatizar por decreto
empresas públicas, universidades, entidades financieras oficiales, entes
reguladores de servicios públicos y paquetes accionarios en poder del Estado.
El proceso reorganizativo iba acompañado de un nuevo
desprendimiento de agentes públicos y, a
tal efecto, se previó la constitución de un “Fondo de Reconversión Laboral
del Sector Público”, con el objeto de capacitar y brindar asistencia
técnica para programas de autoempleo a los agentes civiles, militares y de
seguridad cuyos cargos fueren suprimidos. Dicho personal quedaría incorporado
al “Fondo” y continuaría percibiendo sus remuneraciones por un período
máximo de doce meses. Si no llegaban a ser reubicados en el sector público,
resultaban despedidos y tenían derecho a cobrar la correspondiente
indemnización financiada, entre otras fuentes, por medio de endeudamiento
público específico. Todo ello, se especulaba, involucraría a más de 20.000
agentes y apuntaría a lograr una reducción del gasto de unos 3.500 millones de
dólares.
Para
su implementación, ya no se contaba con el Ministerio de Economía como organismo
rector, sino que fue la Jefatura de Gabinete de Ministros (creada a partir de
la Reforma Constitucional del año 1994) quien tuvo la responsabilidad de
coordinar la “Unidad de Reforma y Modernización del Estado” (URME)[24],
asistido por funcionarios de las Secretarías de la Función Pública y Hacienda,
la Sindicatura General y un representante de cada Ministerio, Secretaría de la
Presidencia u organismo de cuya reforma se tratara, además de un representante
del gremio estatal de la Unión de Personal Civil de la Nación.
En
principio, las metas ambiciosas formuladas en el Decreto reglamentario de la
Ley 24.629[25]
tropezaron con las necesidades político-electorales del gobierno, que debía
medir sus fuerzas en el territorio de la Capital Federal. Por tal motivo, se
sancionó otro Decreto[26],
circunscribiendo los recortes a la Administración Central y Entes
Descentralizados y que, en los hechos, resultó una suerte de “techo del ajuste”
en cada jurisdicción (Bozzo, López y Zapatta, 1999)[27].
En tanto, los proyectos en materia de management
se limitaron a la incursión, en distintos organismos de la APN, de altos
ejecutivos del sector privado, con la intención de imponer una “lógica
gerencial” al manejo de los asuntos del Estado. Tal fue el caso del ingeniero
Angel Perversi – ex Bunge y Born, designado interventor en el ANSES y el
PAMI- aunque su permanencia fue de corto alcance, al quedar “atrapado” en las
disputas políticas al interior del gabinete[28].
Hacia
fines del mandato presidencial, la implementación de la “segunda reforma”
mostraba resultados contradictorios con los objetivos fijados: mientras en el año 90 se encontraban 53
secretarías y 97 subsecretarías, a comienzos de 1991 la reducción había llevado a 65 el número total de
ambos niveles de la APN. Entre ese año y
1996, estas instancias habían aumentado en 124[29],
para llegar, en 1999, a una suma mayor e igual que en el
primer gobierno- 53 secretarías de Estado y 113 subsecretarías - (López et al, 2005). Asimismo, en el Presupuesto Nacional del año 1999 los gastos
superaban en $ 3.596,7 millones a los recursos totales del Estado nacional y,
respecto del año 1997, primer año de ejecución de la “Segunda Reforma”,
se observa un aumento del gasto en todos los rubros (Zeller, 2000). El
deterioro de las cuentas públicas llevó – en agosto de 1999- a la sanción de la
“Ley de Administración Federal de los Recursos Públicos”[30] que
establecía la obligatoriedad del equilibrio fiscal del Presupuesto Nacional,
fijando un período de transición hasta el año 2003. La norma también precisaba pautas para la formulación
del presupuesto, un “Programa de Evaluación de la Calidad del Gasto” y creaba
el “Fondo Anticíclico Fiscal”.
I.4. El gobierno de la “Alianza” (1999-2001)
De la misma forma que en los
gobiernos anteriores, la coalición encarnada en la “Alianza” (UCR y FREPASO)
propugnó una nueva reforma estatal como lema de su campaña electoral. En este caso, fue el Vicepresidente Carlos
Álvarez quien pretendía asumir su
liderazgo llevando a cabo, como primer paso, la creación de la “Secretaría para
la Modernización del Estado”, dependiendo directamente de su órbita. Pero las
iniciativas, que volvían a rescatar las propuestas de la “Reinvención del
Gobierno”, carecieron de coordinación o, en muchos casos, se superponían
con las tareas encaradas por el Jefe de Gabinete Terragno y los equipos
técnicos del Grupo Sophía a cargo de la conducción de la ex -Secretaría
de la Función Pública, degradada -en este mandato- al rango de Subsecretaría y
modificado su nombre por el de “Gestión Pública”.
De todos modos, estas instancias no
tuvieron gran influjo a la hora de tomar decisiones para la A.P.N, siendo el
Ministerio de Economía, de manera similar a la década de los 90, el que
prevaleciera como eje rector. Así, el Ministro Machinea redujo los salarios de
la administración pública en un 13% y propuso
un nuevo plan de retiros voluntarios, además del cierre de un conjunto
de organismos, entre ellos el Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP)[31],
así como la desactivación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y de la
Escuela de Economistas de Gobierno (ésta última, finalmente concretada). La posterior
designación, en marzo de 2001, de López Murphy
en el Ministerio de Economía y de
Manuel Solanet como Secretario de Programación Económica proponía la
eliminación del 50% de la estructura administrativa y el despido de 88 mil
empleados[32].
Dichas medidas no sólo fueron resistidas por el conjunto de la sociedad (
impulsando en menos de dos semanas la renuncia del Ministro) sino que
permitieron –además- reivindicar el regreso a Economía de Domingo Cavallo,
quien también preveía, según el proyecto de Presupuesto para el año 2002, eliminar 24.000 cargos en
el sector público nacional mediante jubilaciones anticipadas, retiros voluntarios
y renuncias por incompatibilidad de funciones simultáneas.[33]
No obstante,
desde la Secretaría para la Modernización del Estado- traspasada a la Jefatura
de Gabinete, luego de la renuncia del Vicepresidente el 6 de Octubre del 2000-
se impulsa el “Plan
Nacional de Modernización de la APN” que, como en las etapas anteriores, juzga
“(...) imprescindible que el Poder Ejecutivo nacional realice un proceso de
modernización y reforma administrativa orientado a eficientizar el
funcionamiento de la Administración Pública nacional y a introducir en la
gestión de las organizaciones públicas el cumplimiento de resultados
mensurables y cuantificables” [34]. A
tales fines, se encomendó a la Jefatura de Gabinete de Ministros que realizara
– en un plazo de 120 días- una propuesta integral de “rediseño de la
macroestructura del Sector Público Nacional no financiero” que contemplara la
fusión de organismos descentralizados, la concentración de funciones en una
misma unidad administrativa, la terciarización de servicios, la transferencia
de funciones a los gobiernos locales, la ampliación de la información provista
a los ciudadanos y la incorporación de esquemas ligados al cumplimiento de
resultados[35].
Para el financiamiento de estas acciones se contaba con
un préstamo aprobado por el Banco Mundial del orden de los 30 millones de
dólares, que culminaría en diciembre del año 2003[36]
(López et al, 2005).
En el marco de este proyecto surgen un conjunto de
programas como "Carta Compromiso con el Ciudadano", "Gestión por
Resultados" y "Gobierno Electrónico”
pero, en la práctica, estas líneas de trabajo vinculadas con la innovación
administrativa carecieron de apoyo
político y tuvieron – a su vez- escaso
tiempo para su ejecución. [37] El nuevo escenario que- desde diciembre del
2001- abrió el colapso de la Convertibilidad reflejó de manera nítida que el Estado emergente no había logrado resolver
–sino que profundiza- gran parte de sus debilidades estructurales históricas
(como el déficit fiscal, la deuda externa, su papel en la redistribución
equitativa de los ingresos y en el acceso a los bienes y servicios públicos,
así como en las tareas de fiscalización y control, etc.) y que la disminución del aparato administrativo y
de sus agentes –en tanto condición sine qua non de todas las reformas
implementadas- contribuyó –más que a su eficiencia- a la “construcción
política de la debilidad estatal” (Vilas, 2001) tal como intentaremos dejar
reflejado en las conclusiones de este trabajo.
I.5.
El escenario pos-convertibilidad: Un cambio de rumbo en las políticas públicas[38]
Tras la salida anticipada del gobierno de la
Alianza y luego de una serie de breves interinatos, asume la presidencia de la
Nación -en enero de 2002- el senador Eduardo Duhalde y cobra lugar la sanción
de la Ley No 25.561 de “Emergencia Pública y Reforma del Régimen
Cambiario” que postula, entre otras medidas, el abandono del régimen de
convertibilidad.
Frente al escenario de crisis abierto en el año 2001,
y luego de una primera etapa destinada a contener con medidas de emergencia las
gravísimas consecuencias económicas y sociales, las transformaciones operadas a
partir de la asunción del Presidente Néstor Kirchner, en mayo de 2003- expresan un cambio significativo en
las prioridades de asignación del gasto público, en lo que refiere a educación,
ciencia y tecnología, desarrollo de infraestructura económica e inclusión
social, bajo un marco de solvencia fiscal[39] que
refuta la supuesta ineficiencia estatal congénita, declamada en los postulados
neoliberales de la década de los 90.
En principio, – y por su importancia
para comprender los cambios en materia de toma de decisiones de política
por parte del nuevo gobierno nacional y su correspondiente impacto en el
aparato administrativo y en el empleo de la APN- es importante analizar los
principales recursos y gastos (por finalidad-función) del Estado Nacional
durante el período 2003-2007.
Los ingresos del Estado Nacional se clasifican como recursos corrientes y recursos de capital. Los primeros son
mayoritariamente de origen tributario y, sumado a las contribuciones a la
seguridad social, representan casi el
99% del total. En tanto, los
ingresos de capital (1% del total) se
originan en la venta de activos, en la venta de participaciones accionarias
en empresas y en la recuperación de préstamos.
Durante el período en estudio se advierte una estructura tributaria
relativamente estable, con ingresos que se elevan, acompañando el proceso de
recuperación y crecimiento de la economía. Así, los montos totales consignados
son: 2003: $62.079.445.337; 2004: $62.014.048.745; 2005: $82.105.656.773; 2006:
$101.161.902.597 y 2007: $120.391.865.740. Dichas sumas -estimadas como
porcentaje del PBI- expresan una presión tributaria promedio del orden del
22,9% en un marco de relativa estabilidad[40].
Los Recursos Corrientes
cubren casi la totalidad de los ingresos[41], dada la importancia en el conjunto de la
recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), el
Impuesto a las Ganancias, las retenciones a las exportaciones y el impuesto a
las transferencias financieras (estos dos últimos incorporados a partir de la
crisis de 2001). En segundo término se ubican las contribuciones a la seguridad social
(fundamentalmente, aportes personales y contribuciones patronales a la ANSES) cuyo progresivo incremento
dentro del total de estos recursos (del 18,87% en
2003 al 21,63% en 2007) se sustenta
tanto en el aumento de salarios nominales como en el mayor número de empleo
formal. Siguen en importancia los
ingresos no tributarios, en el orden del 2%, rentas de la propiedad,
transferencias corrientes y ventas de bienes y servicios en la administración
pública.
En cuanto al gasto público analizado por finalidad,
el proceso político inaugurado en 2003 irá presentando variaciones
significativas por la importancia que adquiere el gasto social, con alto
impacto en la seguridad social y en las funciones de educación y ciencia y técnica, y – a
diferencia de la década de los 90- el
gasto en servicios económicos, así como por el peso decreciente –aunque todavía
preponderante-de la deuda pública.
En 2003, la composición de este Gasto privilegia la
continuidad de las medidas impuestas a partir del 2002, a los efectos de paliar
la crisis económica y social originada en el 2001. Sobre un total de $ 61.758.487.474, los gastos más significativos
corresponden a los Servicios Sociales
( 60,46%, en especial sistemas jubilatorios y el “Plan de Emergencia Social”)
y al pago de la Deuda Pública (22,62%), seguido de los servicios en Seguridad y Defensa (7,02%), y Administración Gubernamental (6,01%). En tanto, los Servicios Económicos (3,87%) se todavía
en el rango de la década pasada.
Para el 2004,
con una suma total levemente menor ($ 59.712.042.204), el gasto asignado a los Servicios Sociales incrementa su participación en el total (67,65%) y, si bien en segundo lugar se ubica el monto
destinado al pago de la Deuda Pública con el 11,64 %,
puede observarse que la cifra es inferior a la imputada en años anteriores, debido al proceso de
reestructuración de parte de la Deuda Pública iniciado en 2003,
tras la declaración de la cesación de pagos de la deuda externa en diciembre
del año 2001. En Servicios de Defensa y Seguridad (8,12 %) y Administración Gubernamental (7,17
%) se advierte un aumento, mientras que comienza a observarse el incremento
sostenido que irá adquiriendo el gasto destinado a los Servicios Económicos, con el 5.43 %.
En efecto, para 2005 –sobre
un gasto total de $ 77.530.824.823- esta finalidad llega a representar casi el
10%, desplazando a los
servicios en Seguridad y Defensa (7,57%)
y a los Gastos Gubernamentales
(6,84%). No obstante, los Servicios
Sociales ( 63,06%) y el pago de la Deuda
Pública (12,98%) siguen
manteniendo su predominio, éste último con montos absolutos inferiores a años
anteriores.
El 2006 mantiene la tendencia en alza del gasto Social (
64,15%) y ello muestra el enorme peso del sistema previsional como principal
componente de esta función en particular y del gasto total, cuya suma
-para este año- fue de $93.722.411.314.
En tanto, el servicio de la Deuda
Pública continúa descendiendo (11,36%), tras la culminación –en junio de
2005- del proceso de renegociación de la deuda pública instrumentada en bonos y
la cancelación anticipada de los compromisos financieros con el FMI en enero de
2006[42].
Por su parte, los servicios económicos vuelven a experimentar un
crecimiento en el gasto (10,75%), y defensa y seguridad participan con
el 7,25% y administración gubernamental (6,48%).
A diferencia, para 2007,
sobre un monto de $ 113.221.365.459, mientras las finalidades servicios
sociales (63,09%), defensa y seguridad (6,88%) y administración
gubernamental (5,46%) bajan su participación en el total, el servicio de
la deuda se incrementa (12,48%) y los servicios económicos también
(12,07%).
A continuación, se analizan con
mayor detalle las finalidades servicios sociales, servicios económicos y
administración gubernamental.
1.5.1 Los gastos en Servicios Sociales
Como se ha
resaltado, el gasto principal del Estado Nacional se destina a los Servicios Sociales. Dicha finalidad comprende las acciones inherentes a la prestación
de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación,
cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda, agua potable, alcantarillado y
otros servicios urbanos. Su incremento ha
sido constante: $ 37.345.064.195 en el año 2003; $40.575.181.170, en
2004; 48.846.172.609 en 2005; 60.144.158.933 en 2006 y $71.435.617.515 en 2007.
La inclusión en el Presupuesto Nacional de las
transferencias para el pago de jubilaciones y pensiones del Sistema Integrado
de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP) -que comprende la ANSES, las Cajas
Previsionales provinciales transferidas, los Institutos de Retiros Militar y
Policial, los retiros de la Prefectura, la Gendarmería, el Servicio
Penitenciario, el Poder Judicial y las
Pensiones sociales- es el factor determinante de la preponderancia de la
función seguridad social en esta finalidad. Pero también es fundamental
observar la evolución del gasto en los servicios de educación y ciencia y
técnica, así como los asignados a la promoción y asistencia social.
Para 2003, la
seguridad social con $22.193.298.342 representa el 59,42% del total
del gasto social, teniendo lugar – entre otras medidas que justifican esta
partida- la restitución del 13% recortado en 2001 a las jubilaciones y pensiones. El
incremento en la asignación presupuestaria para el año 2004 ($24.738.339.809)
-que lleva a esta función a participar con el 61,24% del total- es
consecuencia del aumento en el haber mínimo de las prestaciones previsionales
de $150 a $220 a partir de julio de 2003 [43].
En tanto, en el gasto del año 2005 ($
28.775.246.287) repercuten los nuevos aumentos de $ 240 -en enero de 2004- y de $260 desde
junio del mismo año. Para 2006 se observa una
suba de más de 7 mil millones de pesos, que eleva el total a $ 35.209.403.690,
producto del incremento de la jubilación mínima de 308 a 350$ -a partir de julio de 2005- y del complemento de
asignación mensual de carácter no remunerativo, que eleva el haber mínimo a
390$ a partir del 1 de septiembre del mismo año. [44]
Para 2007, con un monto de $ 46.350.120.830, esta función representa el
64,88% del total del gasto social, justificado–fundamentalmente- en el aumento de la jubilación mínima a 470$
en 2006 y, a partir de enero de 2007, en $530, además de la incorporación de
nuevos beneficiarios al sistema previsional, la elevación de los montos mínimos
y máximos del seguro de desempleo y la creación del subsidio de contención
familiar por fallecimiento de jubilados o pensionados.
El gasto en Educación- que para 2003 implicaba
el 8,45% del total del gasto social- mantiene una evolución constante y se
convierte- desde 2004 en adelante- en la segunda erogación en importancia
dentro de esta finalidad. Así, sus montos pasan a representar el 9,67 % en
2004, el 10,29% en 2005, con un despegue muy importante el 11,73% en 2006 y el 12,25% en 2007.
Mientras
que en 2003, con $3.157.202.770, el aumento
se origina, principalmente, en las transferencias a Universidades Nacionales,
los programas a cargo de la Secretaría de Cultura y los de Formación y
Capacitación de las Fuerzas Armadas para la defensa, en 2004 ($3.907.088.518) y en 2005 ($5.034.922.165) impactan, además de las
transferencias a Universidades Nacionales, las erogaciones destinadas al Fondo
Nacional de Incentivo Docente, (ya que para este año se debía cumplir con el
pago de $ 726,9 millones correspondientes al ejercicio 2002), al programa de
“Desarrollo de la Educación Superior”, de “Mejoramiento de la Calidad
Educativa” y de “Infraestructura y Equipamiento de la Educación”, entre otros.
Para 2006 ($7.050.700.054) y 2007 ($8.756.127.808)
la prioridad presupuestaria se corresponde con el
mandato de la Ley de Financiamiento Educativo (26.075/2005) que apunta a
incrementar -entre los años 2006 y 2010- la inversión en educación, ciencia y
tecnología hasta alcanzar en 2010 una proporción del 6% del PBI. Para conseguir
esta meta el Estado Nacional participa con un 40% de los recursos y el resto le
corresponde a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Bajo esta
pauta, para 2007 el gasto en educación y ciencia y técnica ganó –en relación al
2006-un incremento del orden del 17% y la suma total (10.807 millones) permite
alcanzar (e incluso superar) la meta pactada de gasto educativo consolidado
para 2007, estipulada en el 5% del PBI. A estos niveles, la participación del
gasto educativo en el gasto total es -para 2007- del 7,2%[45].
Como se ha planteado, el gasto en ciencia
y técnica también ha recibido un fuerte impulso, y su participación porcentual en el gasto
social crece del 2,09% en 2003 al 2,87% en 2007. Para este último año, la asignación –con
respecto al 2006 –se incrementa en más de 500 millones, llegando a un total de
$2.051.761.868, cifra que representa el 1,7% del gasto total. Entre los
programas que han recibido mayores beneficios a lo largo del período deben
destacarse el de Formación de Recursos Humanos y Promoción
Científica y Tecnológica del CONICET, el de Financiamiento de Acciones de
Ciencia y Técnica en Universidades Nacionales, los Programas de Investigación y
Formación de Recursos Humanos y de Desarrollo de Tecnología Nuclear y Provisión
de Insumos de la CONEA, los Programas de Investigación Aplicada, Innovación y
Transferencia de Tecnologías y el de Investigación Fundamental e Innovaciones Tecnológicas
del INTA, el programa de Desarrollo y Competitividad Industrial del INTI, el de
Modernización Tecnológica de la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva y el Programa de Generación de Ciclos de Información Espacial
Completos de la CONAE.
Respecto de
las otras funciones, el gasto en Trabajo está destinado
principalmente a solventar el Plan Jefes y Jefas de Hogar- con alcance en las personas desocupadas
y mayores de 70 años sin beneficios previsionales ni ingresos fijos suficientes- y se observa una disminución en su participación
sobre el total del gasto social, en correspondencia con el aumento en los
niveles de ocupación de la PEA[46].
A diferencia, los gastos en Promoción y Asistencia Social presentan subas notorias hasta el 2006 que llevan a afectar -en ese año – el 10,42% del total del gasto por esta finalidad, aunque en 2007 la
disminución es notoria[47].
El componente central de estas erogaciones proviene de cuatro planes sociales básicos: “Asistencia”,
“Familias”, “Manos a la Obra” y “Seguridad Alimentaria”, siendo éstos últimos
los de mayor relevancia económica.
Por último, para la función Salud
resalta el incremento adjudicado para el año 2007, que eleva la partida a un
total de $4.306.907.873 e implica una variación
-con respecto al 2006- del 17,3%[48]. Las asignaciones presupuestarias más importantes se concentran, fundamentalmente, en los
programas del Ministerio de Salud y Ambiente ( “Emergencia Sanitaria”, “Lucha
contra el SIDA y Enfermedades de Transmisión Sexual”; “Plan Nacional a favor de
la Madre y el Niño”; “Seguro Universal de Maternidad e Infancia”, entre otros)
y en el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(INSSJP) -ex PAMI-. También presentan relevancia los recursos asignados a
brindar cobertura sanitaria a integrantes de las Fuerzas Armadas y de Seguridad
y los destinados a los Hospitales Universitarios.
Con cifras menores, restan Vivienda y Urbanismo que -del 1,88%
del total del gasto social en 2003 pasa al 4,03% en 2007 y Agua Potable y alcantarillado, cuya participación en esta
finalidad implica del 0,49% en 2003 al 1,13% en 2007.
I.5.2. Los gastos
en Servicios Económicos
Los servicios económicos involucran las acciones de apoyo a la producción de bienes y servicios a través
del gasto en energía, combustibles, minería, comunicaciones, transporte,
ecología y medio ambiente, agricultura, industria, comercio y turismo. El
constante aumento de su participación en el total de los gastos por
finalidad-función[49]
marca notorias diferencias con respecto a la política neoliberal de la década
de los noventa y resulta una genuina expresión de la recuperación de
potestades estatales en materia de
planificación, inversión, regulación y fomento de la economía.
Para el período bajo análisis,
los rubros de mayor importancia son energía,
combustible y minería y el transporte.
Respecto del primero, para 2003
el gasto en energía, combustibles y
minería ($456.289.542) representa sólo el 19,07% del total del gasto
en servicios económicos. Luego de una declinación de su participación
porcentual en 2004 (14,39%), en 2005, 2006 y 2007 esta función crece de manera
preponderante, pasando a consignar la mayor cantidad de erogaciones con
respecto al total de este gasto (41,30%, 41,54% y 41,59%, respectivamente), con
aumentos de más de mil millones de pesos por año.[50]
Las partidas han sido destinadas -principalmente- para transferencias a los fondos energéticos provinciales, el desarrollo
de obra pública para la transformación de los sectores eléctricos provinciales
(obras de interconexión eléctrica como la del NOA-NEA), la ampliación de
gasoductos, inversiones para empresas públicas, la terminación de la Central
Nuclear Atucha II, el proyecto de desarrollo de energías renovables, así como
para subsidios aplicados a la compra de combustibles líquidos para generación
térmica.
El gasto en Transporte
experimenta un proceso de evolución similar al anterior: Mientras que en 2003
implica el 11,68% del total del gasto social,
se genera un incremento altamente significativo en 2004 (61,45%
del total del gasto social), para alcanzar una relativa estabilidad a partir de
2005 38,36%, 2006 41,42% y 2007: 41,11%[51].
Ello incluye –entre otros- el gasto de la Dirección
Nacional de Vialidad, a través de las tareas
de mantenimiento, mejoramiento y construcción de rutas y obras
vinculadas a pasos fronterizos y corredores de integración, además de subsidios
a empresas públicas de transporte y a operadores privados (Empresa
Ferrocarriles Metropolitanos S.A., y la concesión del Ferrocarril General
Belgrano S.A), así como el desarrollo de infraestructura a cargo del Órgano de
Control de Concesiones Viales (OCCOVI).
El resto de las funciones exhibe porcentajes mucho menores, como es el
caso de agricultura que, salvo en el 2004 donde participa con el 8,70%
del total del gasto en servicios económicos, en el resto del período oscila
entre el 4,73 % y el 5,35%. Con
proporciones más bajas se
encuentran industria, cuyo mayor porcentaje es -en 2005- el 6,83%, pero
vuelve a decaer en 2006, con 3,89% y
en 2007al 2,64%, seguido de
comunicaciones, ecología y medio ambiente, seguro y finanzas y comercio y
turismo.
I.5.3. Los gastos en Administración Gubernamental
Esta finalidad, que expresa la
composición del gasto según las funciones ejercidas por los distintos poderes
del Estado, eroga montos de entre $4.000.000.000 a $6.000.000.000[52]. A
lo largo del período 2003-2006 su composición mantiene una relativa
estabilidad: las Relaciones Interiores desarrolladas a través del Ministerio del
Interior ocupan el primer lugar, destinándose a ella entre el 35% y 40% del
gasto por esta finalidad, salvo para el 2006 que decae a un 33,5%. El gasto Judicial demuestra un progresivo
incremento – que lo ubica en segundo término- llegando -para 2006- a comprometer el 26,05%
del total de la finalidad gubernamental, seguido de las Relaciones
Exteriores (Cancillería y otros) que oscilan entre el 17% y el 15%.
A la Dirección Superior Ejecutiva, vinculada con los cargos de conducción
del Estado, le corresponde entre el 7% y el 10,64%, en tanto que la proporción destinada a la función Legislativa no sólo es menor sino que fue decreciendo (de 9,41% en 2003 pasó
a 7,81% en 2006). Finalmente, la Administración
Fiscal ocupa entre un 4% y un 5% del total, mientras que las tareas destinadas al control de gestión y a la producción
de información no superan el 3% del total.
Para el año 2007 se observan importantes cambios, ya que la función judicial ocupa el primer lugar con el 32,95% del total
del gasto por esta finalidad, relegando a las relaciones interiores que vuelven a experimentar una nueva
reducción y pasan a comprender el 19,73% del gasto total de esta finalidad. Por
el contrario, aumentan su participación la función relaciones exteriores (17,44%), dirección superior ejecutiva (13,74%) y legislativa (9,00%).
I.5.4 La Administración Nacional: el gasto total
desagregado por jurisdicción y carácter institucional
El gasto estatal, así considerado,
discrimina las erogaciones de los tres Poderes del Estado, en su administración
central y descentralizada, del Ministerio Público, del Servicio de la Deuda
Pública y de las Obligaciones del Tesoro (consideradas también estas dos
últimas como “jurisdicciones de características particulares”, según el
clasificador presupuestario).
Como puede observarse en el cuadro 1, el gasto
del Poder Ejecutivo Nacional –que incluye también a las Instituciones de la Seguridad Social- es el
mayor respecto de los demás poderes gubernamentales, representando más del 70%
del total. En tanto, el Poder Judicial tiene asignado entre el 1,12% y el 1,29%, mientras que el Poder Legislativo -para todos los años- no llega al 1% del
total.
En
este período, el Servicio de la Deuda es el rubro con mayor nivel de variación porcentual, que pasa de 22,23%
en 2003, al11,32% en 2004;12,80% en 2005 y 11,21% en 2006. En este último año,
el servicio de la deuda es el único componente del gasto que opera una baja en
términos nominales, como resultado del proceso de renegociación -encarado desde
el año 2003 y finalizado en 2005-, mientras que en 2007 vuelve a incrementarse y llega al12.34% del total. En tanto, el
rubro Obligaciones del Tesoro[53]
registra un significativo aumento para los años 2005 y 2006
y en su composición tienen prevalencia la asistencia financiera para gasto
social de las provincias, para Empresas Públicas y Entes Binacionales, los
impuestos coparticipables con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Tierra del
Fuego y la asistencia financiera a provincias.
Cuadro 1.
Gasto total de la Administración
Nacional por año según jurisdicción e institucional
|
Jurisdicción
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
|
Poder Legislativo
|
422.131.832
|
437.244.988
|
492.547.040
|
597.955.531
|
701.116.861
|
|
Poder
Judicial
|
693.583.327
|
726.072.905
|
884.290.933
|
1.216.666.875
|
1.565.098.881
|
|
Poder
Ejecutivo
|
43.195.904.831
|
47.179.176.963
|
58.472.908.850
|
72.155.092.258
|
92.693.621.243
|
|
Ministerio
Público
|
154.711.739
|
162.410.000
|
194.086.000
|
290.978.650
|
383.057.815
|
|
Servicio de la Deuda
|
13.730.218.567
|
6.751.341.530
|
9.918.443.000
|
10.505.443.000
|
13.977.443.000
|
|
Obligaciones del Tesoro
|
3.561.937.178
|
4.455.795.818
|
7.568.549.000
|
8.956.275.000
|
3.901.027.659
|
|
Total
|
61.758.487.474
|
59.712.042.204
|
77.530.824.823
|
93.722.411.314
|
113.221.365.459
|
Fuente: Elaboración propia en base a las
Leyes de Presupuesto de la APN de los
años 2003 a 2007.
II.
Las transformaciones en el Empleo Público
II.1 El nuevo perfil del empleo y el cambio normativo en la
Administración Pública Nacional durante la década de los 90.
Como producto de las sucesivas políticas de ajuste
estructural del Estado, el perfil del empleo público en el Poder Ejecutivo
Nacional –en su administración central y descentralizada- presentaba, para el
año 2001, las siguientes características: centrales:
a) Mayor participación relativa del
personal dependiente de las fuerzas armadas, de seguridad y de los servicios
civiles vinculados a las mismas, frente al personal que desempeña funciones
civiles, como las administrativas, científicas, sociales y económicas. Esta
fisonomía estatal expresa las prioridades funcionales relativas al ejercicio
del monopolio de la violencia. Sobre un total de 258.458[54]
agentes presupuestados para el año 2001, el personal militar y de seguridad
interior representaba el 58% (150.886) de los cargos, mientras que los agentes
civiles concentraban el 42% (107.572). De estos últimos, una parte
significativa prestan funciones en los ministerios de Defensa, Interior y
Justicia.[55]
b)
Baja participación del gasto en salarios de la APN en el total de Presupuesto
Nacional. De este modo, el aumento del
gasto público se corresponde con factores ajenos a la variable salarial, como
por ejemplo, el incremento de los intereses de la deuda externa y las contribuciones
a la seguridad social. El total del gasto
presupuestado para el
Estado Nacional -en el año 2001-
fue de $51.869.787.297,[56] siendo el gasto total en remuneraciones del personal
de $6.493.527.785. Por lo tanto, el egreso presupuestado para salarios equivale
al 12.5% del total del gasto. Si excluimos los gastos correspondientes al Poder
Judicial y al Poder Legislativo, el gasto total presupuestado del P.E.N. fue de
$50.642.199.216, mientras que las remuneraciones alcanzaban a $5.448.427.751, cifra
equivalente al 10,7% del total del Presupuesto. Dentro de ese porcentaje, una
porción significativa corresponden a contratos especiales y servicios técnicos
y profesionales de financiación nacional.
c)
Alta heterogeneidad entre las modalidades de contratación permanentes y no
permanentes. Independientemente
de los períodos gubernamentales a considerar, el contrato permanente tendió a
disminuir, por las distintas modalidades de retiro (jubilaciones anticipadas,
Ley de Disponibilidad, retiros voluntarios y privatizaciones, transferencias a
otras jurisdicciones, cierres de organismos, etc.), combinado con el
congelamiento de vacantes. En cambio, a partir de mediados de los años ochenta,
y con mayor énfasis desde 1995, los contratos por tiempo determinado comenzaron
a crecer y sustituyeron en forma parcial a los cargos permanentes.
d)
Gran dispersión y diferenciación en los sistemas de carrera y regímenes
escalafonarios. Los sistemas de carrera existentes a principios de los años
setenta se vieron afectados por las políticas de ajuste fiscal que distorsionaron
sus objetivos originales. Como resultado de las políticas de “modernización”
estatal, se crearon escalafones especiales (Administradores Gubernamentales) o
se sustituyeron a otros en crisis (implementación del SINAPA), situación que
aumentó la dispersión salarial y la heterogeneidad en los sistemas existentes,
al no poder abarcar al conjunto de la administración.
El Presupuesto Nacional clasifica 56 regímenes y/o
escalafones de empleo público en el PEN. Cabe destacar que, bajo la
denominación “Personal Militar de las Fuerzas Armadas”, el Presupuesto agrupa
los cargos de las tres Fuerzas Armadas y diversos regímenes de carrera. De esta
forma, se observa una importante heterogeneidad en los sistemas de carrera y
regímenes que comprenden al empleo público del Poder Ejecutivo. En principio,
podría establecerse un promedio hipotético de 4.615 cargos por régimen y/o
escalafón. Mientras que un reducido número de escalafones ronda los 30 mil
cargos (tal son los casos de SINAPA, Policía Federal, PECIFA, Gendarmería, DGI
y Prefectura Naval), la mayor parte de los sistemas de carrera y/o regímenes no
supera los mil cargos.
Sobre un total de 48 escalafones, casi el 90% del
personal civil se concentra en sólo 5 de ellos. El 60% se reúne entre el
personal administrativo del SINAPA y del Personal Civil de las Fuerzas Armadas.
Los otros tres escalafones restantes (40%) comprenden a los organismos
recaudadores (DGI; ANSeS y Aduana). A su vez, si clasificamos al Personal Civil
según las funciones que desempeña, puede
notarse que la mayoría de los cargos se concentra en las funciones
administrativas y de recaudación. En menor número, dicho personal se agrupa en las instituciones que cumplen
finalidades en las funciones económicas, científicas, docentes y culturales.
Menor proporción aún le corresponde a las entidades con finalidad de
regulación, que en gran parte son de reciente creación y con gastos salariales
mayores al resto. Por último, los cargos de conducción, de acuerdo al
presupuesto, no alcanzarían los mil.[57]
e) Amplia brecha entre los ingresos más
bajos y los más elevados al interior de cada organismo y extensa dispersión de
las pirámides salariales entre los diversos regímenes laborales. Las
diferenciaciones en los ingresos que aparecieron en las últimas décadas fueron,
entre otras, las de las remuneraciones entre las autoridades políticas o
superiores y las del personal de carrera; las de los nuevos escalafones y la
aplicación diferencial de adicionales entre las distintas jurisdicciones u
organismos; las de las modalidades contractuales por tiempo determinado y los
convenios con los organismos multilaterales de crédito y las que permanecieron
entre los distintos escalafones aún existentes. A pesar de estas transformaciones, el personal
convencionado regido por la Ley 14.250 de Convenio Colectivo de Trabajo para el
sector privado[58] mantuvo un importante ingreso promedio, superior al
personal del SINAPA y al personal científico. A su vez, la Administración
Central muestra ingresos salariales menores a los de los organismos
descentralizados y los organismos de reciente creación en el Poder Ejecutivo
tienden a concentrar ingresos salariales mayores a los históricos, como es el
caso de los organismos reguladores que disponen de contrataciones especiales.
f) Creciente incremento de la participación del
personal temporario sobre el permanente. Como ya
señalamos, los cargos permanentes, en especial en la última década, tendieron a
disminuir, a la par que fueron creciendo las contrataciones por tiempo
determinado, modalidad esta última que
presenta una gran diversidad. Los contratos de los organismos
multilaterales de crédito, a los que normativamente no pueden acceder los
empleados del sector público, tienen una importante participación en algunos
organismos e ingresos remunerativos relevantes. Las horas cátedra –una de las
diversas variantes de contratación temporaria con las que cuenta el Estado
Nacional para contratar recursos humanos- presentan remuneraciones
diferenciales, aunque no muy importantes entre las jurisdicciones. De éstas, la
que concentraba mayor número de horas cátedra es el Ministerio de Defensa, con
un 74.4% del total de horas destinadas al Poder Ejecutivo Nacional para ambos
niveles de administración. El presupuesto en horas cátedra del 2001 para dicho
ministerio rondaba los 20 millones de
pesos.[59]
Por último, los contratos de locación de servicios o de obra, de gran difusión
a partir de 1995, exhiben una mayor diferenciación remunerativa y una gran
heterogeneidad en su participación respecto del personal permanente, según la
jurisdicción y/o el organismo que se analiza.
g)
Progresiva asimilación de cláusulas flexibilizadoras en la normativa. Por el
alcance de sus transformaciones, puede considerarse que la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional,[60]
sancionada en 1999, constituye el hito fundamental en materia de legislación
laboral, ya que deroga el Estatuto Jurídico Básico vigente desde la Dictadura
Militar. La norma incluye a un número significativo del personal de carrera
civil del Estado Nacional, elimina las prohibiciones establecidas por el
gobierno militar, consagra el derecho al convenio colectivo y reafirma las
normas de ética pública. Por otra parte, y haciéndose eco de los debates de los
años ochenta y noventa sobre la productividad del empleo público, introduce
concepciones neotayloristas de flexibilidad laboral, como la figura de la
polivalencia funcional.
Como ejemplo de lo anteriormente señalado, se destacan
aquellas cláusulas laborales similares al régimen de trabajo privado o aún más
flexibles que las consagradas en la Ley Nacional de Empleo de 1991 y en el
SINAPA. Entre ellas mencionamos: el régimen
de estabilidad laboral se adquiere después de un período de prueba de doce meses, tiempo durante el cual la
designación podrá ser cancelada. El derecho
a la estabilidad comprende la conservación del empleo, la situación
escalafonaria alcanzada y la retribución asignada a la misma. La función del agente no está encuadrada
dentro del mencionado derecho, ya que el personal permanente que resultara
afectado por medidas de reestructuración
–supresión de organismos, etcétera– y no pudiera ser reubicado en las
condiciones reglamentarias que se establecen, quedará en situación de disponibilidad. De no ser reubicado, el agente es despedido. Respecto de la naturaleza de la
relación de empleo, establece que el
régimen de contrataciones comprende la contratación por tiempo determinado y la designación en plantas transitorias. Además, se consigna que el personal
contratado no goza de estabilidad laboral, ni tiene derecho -entre otras
exclusiones- a indemnizaciones, compensaciones y subsidios, a excepción de las
contenidas en el régimen aprobado por decreto 3.413/79 y modificatorios[61].
Por
su parte, la Ley de Negociaciones
Colectivas de Trabajo para Trabajadores del Estado[62] también se fundamentó sobre los mismos
criterios. Esta ley, aprobada en el
año 1993 como producto de la presión
gremial y política, no estaba comprendida en los objetivos de la reforma
estatal, y probablemente ello retrasó su reglamentación hasta 1999, abarcando a
una parte minoritaria del personal civil.[63] Esta última norma establece -por primera
vez- el mecanismo de negociación de las condiciones de trabajo entre el Estado,
en su rol de empleador, y los agentes públicos, representados por las
organizaciones sindicales. Excluye a los funcionarios políticos de conducción,
al personal militar y de seguridad interior, al clero y al servicio exterior y
a los sectores de la Administración Pública Nacional que a la fecha de la
sanción de esta Ley se encuentren incorporados al régimen de las convenciones
colectivas de trabajo.
Al
igual que en el sector privado, la representación de los empleados públicos es
ejercida por las asociaciones sindicales,
uniones o federaciones con personería gremial con ámbito de actuación
nacional. La negociación colectiva puede realizarse dentro de un ámbito general o sectorial. Comprende
todas las cuestiones laborales que integran la relación de empleo, tanto las de
contenido salarial como las demás condiciones de trabajo, a excepción de las
siguientes: la estructura orgánica de la Administración Pública Nacional; las
facultades de dirección del Estado; el principio de idoneidad como base del
ingreso y de la promoción en la carrera administrativa.
Los
preceptos centrales de esta ley tienden a homogeneizar las relaciones laborales
de los trabajadores públicos con las vigentes en el sector privado desde la
sanción de la Ley de Empleo de 1991. Así, acuerda la pérdida de la estabilidad laboral por redefinición funcional u
organizacional, por desempeño inadecuado y por sanciones disciplinarias. En
cuanto a los derechos del trabajador,
se destacan la estabilidad, la igualdad de oportunidades, la libre agremiación,
la capacitación permanente y las compensaciones, indemnizaciones y subsidios.
El personal permanente puede participar, mediante los sindicatos, en la
discusión de los sistemas de carrera y tiene derecho a la información.
Como
en las normativas antes citadas, también se consagra la figura de la polivalencia y la flexibilidad funcional para obtener mayores niveles de productividad y se generaliza la evaluación de desempeño y la capacitación permanente. Pero el
régimen de licencias, justificaciones y franquicias agrega a las anteriores cláusulas
relativas a la mujer y la maternidad
e incorpora los nuevos derechos sociales -vigentes a partir de la reforma
constitucional de 1994- como los relacionados con las personas con discapacidad, conductas discriminatorias, etcétera.
Respecto de los gremios, obliga al Estado a realizar un aporte equivalente al 0,5 % de la remuneración bruta de los
empleados e institucionaliza su participación en la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (Co.P.A.R)
–constituida además por representantes del Estado Empleador- y en la Comisión de Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo (CYMAT) (Zeller y Rivkin, 2005).
II.2. Las
Variaciones en el Empleo Público (2003-2007)
Para el año 2007, en la APN (central
y descentralizada) se registran 279.069 agentes. De este total, 247.299 están
ubicados en la planta permanente y transitoria, en tanto que el plantel del
personal contratado[64]
alcanza la cifra de 31.770 agentes (Cuadro 2). Este último grupo presenta,
desde el año 2004, un incremento sostenido, mientras que en la planta
permanente y transitoria se advierte el impacto de la política de incorporación de un porcentaje
del personal contratado para regularizar su
situación. El resultado de las diversas medidas para el traspaso[65]
se observa –sobre todo- para los años 2005 (238.200 agentes), 2006 (239.505
agentes) y 2007 (244.490 agentes) (Cuadro 2).
Completan este escenario 21.613
agentes pertenecientes a otros entes del sector público no financiero (PAMI,
AFIP; INCAA; etc.) y 11.358 que cumplen
tareas en las empresas y sociedades del Estado, llevando la cantidad de
personal -durante el año 2007- a un
total de 309.216. (Cuadro 2).
De acuerdo a los datos presentados en el
Presupuesto Nacional de 2001, luego de dos décadas de reformas de las estructuras
estatales diseñadas por gobiernos democráticos, los cargos dependientes del
Ministerio de Defensa seguían siendo los principales, pese al fuerte descenso
sufrido en los años noventa. Si sumamos
a ellos los agentes de las áreas de Seguridad Interior y los potenciales de los
organismos de Inteligencia, se aprecia que la mayoría de los cargos
presupuestados del Estado Nacional (excluidas las Universidades) se relacionan
con el personal vinculado al accionar del Estado en tanto “monopolio de la violencia”. En cambio, los agentes vinculados a las
funciones económicas, sociales y científicas han sufrido caídas drásticas o se
han mantenido congeladas en el tiempo, perdiendo su participación relativa.
Como se ha mencionado, actualmente el peso
del personal militar y de las fuerzas de seguridad sigue siendo altamente
significativo, pero -desde el año 2005- se viene llevando a cabo una política
de incremento del personal de los organismos científico-técnicos, tal como la
incorporación de nuevos investigadores al CONICET, la repatriación de científicos, además de
fomentar un mayor vínculo con las Universidades Nacionales –en reemplazo de las
consultoras- para las tareas de asistencia técnica y aumentar la cantidad de personal
relacionado con funciones de contralor y de poder de policía en materia
sanitaria y de regulación económica y laboral, cuyas agencias sufrieron un
cercenamiento sistemático.
Asimismo, se destacó cómo –desde la década de los
90- en el Estado Nacional disminuyeron
los cargos permanentes, a la par que se acrecentaron las formas contractuales
por tiempo determinado. Dicho proceso impactó negativamente en la estabilidad
del servicio público, generando estructuras paralelas superpuestas e
introduciendo formas de flexibilidad laboral contractual y de reducción de
salarios indirectos. Por otra parte, el fenómeno contribuyó a la distorsión de
la pirámide salarial que, en lugar de democratizarse y de ser un instrumento
para la redistribución del ingreso, tendió a emular al sector privado, aumentando
la distancia entre los ingresos más bajos con los más altos.
En
este sentido, la aplicación durante el transcurso de
2005 de un conjunto de medidas para la recomposición de los haberes, así como
la instrumentación de los acuerdos salariales establecidos en los Decretos 679
y 680 del año 2006 se destinaron a mejorar el poder adquisitivo salarial.
Asimismo, la nueva Homologación del Convenio Colectivo de Trabajo General para
la Administración Pública, la incorporación de agentes a la
planta transitoria y permanente de los diversos organismos de la APN, la
implementación del “Sistema Nacional de
Empleo Público” (SINEP), representan –sobre todo a partir del año 2006- un
cambio cualitativo en materia de tratamiento de la política de recursos
humanos, orientado a revertir el proceso de precarización y de deterioro
profesional de las dotaciones públicas.
De este modo,
tras la violenta crisis política y económica del año 2001, y como resultado de
la ruptura operada, a partir de 2003, con el modelo hegemónico de la década de
los 90, surgen un conjunto de transformaciones altamente significativas. En
principio, el Estado ha retomado –entre otras- potestades de planificación y de
gestión empresarial, junto con el impulso de políticas de regulación económica
e inclusión social, superando las
restricciones externa, fiscal e institucional, y recuperando así su capacidad
operatoria y la autonomía de la política económica (Ferrer, 2010).
El
nuevo posicionamiento puede asociarse con las características del modelo “neo-
desarrollista”, que le otorga al Estado un papel central en el diseño de una
estrategia nacional de desarrollo, y no limitado – como antaño- a garantizar la
propiedad privada y el cumplimiento de los contratos (Bresser Pereira,
2007). A tal efecto, y entre otras
medidas, “(...) el Estado puede promover
el ahorro forzado e invertir en ciertos sectores estratégicos. (...) El nuevo
desarrollismo rechaza la tesis neoliberal de que el Estado ya no tiene
recursos, porque esto depende de las forma en que se administran las finanzas
públicas” (Bresser Pereira, 2007, p.119) .
En
este sentido, el cambio de alternativa económica y social expresada en el
presupuesto nacional resulta una manifestación del restablecimiento y garantía
de derechos ciudadanos que sólo pueden lograrse por medio de políticas
gubernamentales ( Sader, 2009) y pone en evidencia – a la vez- el retorno del debate de los asuntos comunes,
que fueron expropiados de la esfera pública, tras la progresiva
mercantilización y “captura” del aparato de Estado bajo la égida neoliberal.
Bibliografía
·
Banco Mundial
(1997) “El Estado en un Mundo en
Transformación. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997”, Banco Mundial,
Washington D.C.
·
Bauman, Zygmunt
(1999) “La Globalización. Consecuencias Humanas”, Fondo de Cultura Económica, Bs. As.
·
Bozzo, Cristina,
López, Beatriz y Zapata, Andrea (1999): “Crónica de un fracaso anunciado: La
Segunda Reforma del Estado”, en Investigaciones sobre reforma del estado,
municipios y universidad, Gustavo Blutman comp., Centro de Investigaciones
en Administración Pública, Facultad de Ciencias Económicas (UBA), Buenos Aires.
·
Bresser Pereira,
Luiz Carlos (2007) “Estado y mercado en el nuevo desarrollismo”, en Revista
Nueva Sociedad Nº 210, Julio –Agosto, Caracas.
·
Domeniconi, Héctor,
Gaudio, Ricardo y Guibert, Armando (1992):
“Hacia un Estado Moderno. El Programa de Reforma Administrativa”. En
Boletín Techint Nº 269, Buenos
Aires, Enero – Marzo.
·
Groisman, Enrique
(1991) “Políticas administrativas para el sistema democrático”, Buenos Aires,
CEAL.
·
Ferrer, Aldo (2010)
“La nueva economía argentina”, en diario BAE del 8//10/2003 (Nota de
contratapa).
·
Hayek, Friedich August (1990) “Los fundamentos de la libertad” , Ed. Unión, Madrid.
·
Hobsbawm, Eric
(1995) , “Historia del Siglo XX”, Editorial Crítica, Barcelona.
·
Lanouguere ,
Claudio, López, Andrea, Zeller, Norberto (2003): “Hacia una propuesta
para la reforma del sector público en Argentina”. Mimeo
·
López, Andrea (2003) “La Nueva Gestión Pública: Algunas Precisiones para su
Abordaje Conceptual”. INAP-DEI, Serie I,
Doc. Nro 68,
Buenos Aires.
·
López, Andrea, Corrado,
Aníbal y Ouviña, Hernán (2005): “Entre
el ajuste y la retórica: La Administración Pública Tras Veinte Años de
Reformas”, en Thwaites Rey Mabel y López Andrea (editoras), Entre
tecnócratas globalizados y políticos clientelistas. Derrotero del ajuste
neoliberal en el Estado argentino, Editorial Prometeo, Buenos Aires.
·
López, Andrea,
Zeller, Norberto y otros (2001) "La Carta Compromiso con el Ciudadano: Resultados de la encuesta
realizada en Registro de la Propiedad Inmueble y en el INTI". INAP – Dirección
de Estudios e Información – Buenos Aires.
·
Oszlak, Oscar (1999
) “De menor a mejor: el desafío de la ´segunda´ reforma del Estado”, en Revista
Nueva Sociedad, Nro 160, Caracas.
·
Ramió Matas, C.
(2001) “El problema de la implantación de la nueva gestión pública en las
administraciones públicas latinas: modelo de estado y cultura institucional”,
En Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nro 21, Octubre,
Caracas.
·
Rockman, Bert
(2003) “Conseguir algo por nada o nada por nada?. La seducción de los mercados
en la Reforma del Estado” En La reconstrucción gerencial del Estado.
Enfoques políticos sobre la Nueva Gestión Pública”, Ramos, Conrado
(editor), Ediciones de la Banda Oriental, Facultad de Ciencias Sociales,
Montevideo.
·
Sader, Emir (2009)
“El Nuevo Topo”, Editorial Siglo XXI-CLACSO, Buenos Aires.
·
Shepherd, G (1999)
“Administración Pública en América Latina y el Caribe: En Busca de un Paradigma
de Reforma”. En ¿De Burócratas a Gerentes?, Losada i Madorrán (editor),
Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D. C.
·
Vilas, Carlos
(2001) “La Piedra en el Zapato: Estado, Instituciones Públicas y Mercado”.
Buenos Aires, Mimeo.
·
Zeller, Norberto
(1996) “Organización del Estado y de la Administración Pública Nacional de la
República Argentina” (segunda versión), INAP, Buenos Aires.
·
------------( 2000)
“Organización del Estado y de la Administración Pública Nacional de la
República Argentina”, (tercera versión),
INAP, Buenos Aires.
·
Zeller, Norberto y
Rivkin, Ana (2005) “La burocracia argentina: nuevos procesos de trabajo y
flexibilidad en las relaciones laborales” en Thwaites Rey Mabel y López Andrea
(editoras), Entre tecnócratas globalizados y políticos clientelistas.
Derrotero del ajuste neoliberal en el Estado argentino, Editorial Prometeo,
Buenos Aires
Fuentes
·
Leyes: 23.512/87; 23.696/89; 23.697/89;
24.629/96; 25.401/01 y 25.561/02
·
Leyes de
Presupuesto Nacional 1990 a 2007
·
Decretos PEN: 3687/84; 3842/84; 2192/86; 2193/86; 2046/87;
435/90; 612/90; 1757/90; 2476/90; 993/91; 2284/91; 558/96; 660/96; 229/00 y
103/01.
·
INDEC:
Anuarios Estadísticos 1980-2002
·
Ministerio
de Economía de la Nación, Secretaría de Hacienda, Sistema de
Información de Recursos Humanos (SIRHU) Datos procesados.
·
Diarios Clarín y
Página/12.
No hay comentarios:
Publicar un comentario
Déjenos sus comentarios aqui.