II Jornadas de estudios
de América Latina y el
Caribe: desafíos y
debates actuales
Facultad de Ciencias
Sociales – Universidad de Buenos Aires
Buenos Aires, Argentina
EJE 9: ESTADO Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
Título
de la ponencia: “El empleo público en
el Estado Nacional (1983-2012):
continuidades y rupturas con el paradigma neoliberal”
Andrea López y Norberto Zeller (INAP-UBA)
RESUMEN:
Este trabajo propone un análisis de las mutaciones
operadas a nivel del personal del Estado Nacional a partir del retorno de la
democracia en Argentina y como resultado de los sucesivos procesos de reformas
neoliberales en el Estado y la
Administración Pública. Se trata de un estudio cuantitativo que muestra el
comportamiento de las dotaciones de la organización estatal argentina entre 1983 y el año 2012, tomando como fuente principal
los datos de los Anuarios Estadísticos del INDEC. El
eje de los cambios observados permite demostrar que las políticas de empleo en
el sector público derivaron en una
progresiva orientación hacia un aumento de la heterogeneidad contractual y
salarial; una reducción constante del empleo permanente; un aumento de la
distancia en la pirámide salarial y una tendencia progresiva a la utilización
del tiempo parcial en los contratos de trabajo para el sector público. A diferencia, los datos relevados
permiten sostener que la evolución del empleo público en el Estado Nacional
durante el período 2003 a 2012 presenta una variación acorde con el cambio de
paradigma en el desarrollo de las políticas públicas más significativas de la
época, con un mayor acento en las áreas de educación, ciencia y tecnología,
infraestructura, etc. en concordancia con las propuestas de la CEPAL (2011)
para impulsar el proceso de transformación estatal en América Latina.
Introducción
Este trabajo propone un análisis de las mutaciones
operadas a nivel del personal del Estado Nacional ya que, junto con la
composición del gasto público, representan un claro indicador de los cambios
impulsados a lo largo de estas tres décadas en materia de políticas públicas,
competencias institucionales y estructura organizativa del Estado.
A partir de la década de los 90 la reforma estatal
produjo numerosos cambios cuantitativos y cualitativos en materia del empleo
público. En tal sentido, puede observarse un impacto notable sobre los
volúmenes de empleo, como así también
una tendencia creciente a equiparar las condiciones y formas de
funcionamiento estatales con las que corresponden al empleo privado. Las
herramientas utilizadas para dichas transformaciones fueron aquellas que
permitían modificar y flexibilizar la carrera administrativa, a partir de, por
ejemplo, la contratación por tiempo determinado, la variación de los tiempos de
trabajo según las necesidades, y la transformación de los mecanismos de
reclutamiento de los funcionarios y de selección del personal que conforma la
burocracia estatal.
A diferencia y, como se verá en los próximos
apartados, la revitalización del empleo público se opera tras la crisis de los
años 2001-2002, época que muestra el nivel más bajo en la cantidad de agentes
del Estado Nacional desde la década de los años setenta, en consonancia con la
mayor crisis del mercado de trabajo argentino
(Zeller y Rivkin, 2003). Dicha
caída es el resultado progresivo de las políticas neoliberales implementadas a
partir del año 1989, que –por diversos factores
produjeron una concentración mayoritaria de los recursos humanos de la
Administración Pública en las funciones de Defensa y de Seguridad Interior.
En la fase post-crisis
comienza un período de recuperación estatal y -a partir del año 2005- se
observa un incremento en el empleo
público. Dicho crecimiento del personal estatal muestra un comportamiento
dispar en los distintos subsectores del Estado Nacional, vinculado tanto a
demandas sociales como a iniciativas políticas del elenco gubernamental. Así,
mientras que la ampliación del personal universitario, científico, del Ministerio de Trabajo y de la ANSES puede ubicarse en esta última caracterización, la mayor cantidad de
empleados vinculados a la seguridad interior y el Poder Judicial puede ser
considerada como una respuesta a
demandas sociales vigentes.
Pero desde una perspectiva histórica es significativo
que, desde la cuasi disolución del Estado, ejemplificada en las leyes de
Emergencia Económica de 1989 y 2002, las políticas de empleo público impulsadas
por los gobiernos a partir del 2003 se orienten a incrementar-entre otros- el
personal docente universitario y
científico-técnico en una magnitud preponderante respecto del resto de
las actividades estatales, en especial, si consideramos que el accionar de
estos planteles sólo puede mostrar resultados y/o impactos en la sociedad civil
en un mediano y largo plazo.
Para la revisión planteada,
presentamos un abordaje cuantitativo del personal del Estado Nacional, en lo
que concierne a su evolución histórica y a las características centrales de su
distribución organizativa desde el año 1983 al año 2012. Las principales fuentes corresponden a los datos proporcionados por
los “Anuarios Estadísticos” del
INDEC. Dicha institución clasifica al
personal del Estado Nacional en cinco categorías: 1) la Administración Nacional, que comprende a la Administración Central
(agentes públicos de los tres poderes y las principales actividades del Estado
Nacional), la Administración Descentralizada y los Institutos de Seguridad
Social; 2) las Universidades Nacionales,
incluyendo al personal docente y no docente; 3) el Sistema Financiero, que abarca
al personal de los bancos nacionales;
4) las empresas y Sociedades del Estado[1] y 5)
los denominados Otros Entes
Públicos ( Administración Federal de Ingresos Públicos [AFIP], Instituto
Nacional de Artes Audiovisuales [INCAA], Unidas Especial de Transmisión
Yacyretá y el Instituto Nacional de Seguridad Social para Jubilados y
Pensionados [ex PAMI]). Cabe destacar
que la nómina del INDEC abarca al conjunto de
cargos asignados en las estructuras de las diferentes entidades, por lo
que excluye al personal encuadrado bajo las diversas modalidades de
contratación que aún posee el sector público, y que en la Administración
Nacional, - para el segundo semestre del
año 2012- alcanzaría una suma mayor a los 67 mil agentes (ONEP, 2012). De igual
forma, tampoco se cuenta con los datos del personal de
Inteligencia que se distribuye en la Secretaría de Inteligencia, las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas de Seguridad Interior, por ser clasificados como secretos.[2]
1. El
empleo público nacional 1983-2001: Rasgos centrales de su evolución cuantitativa y cualitativa
Un análisis pormenorizado del flujo de empleo al
interior del Sector Público Nacional (SPN) – integrado por los tres poderes de
la Administración Nacional, las Universidades Nacionales y las empresas y
bancos oficiales- pone de manifiesto la progresiva declinación del número de
empleados estatales a ese nivel. En efecto, y como parte de un proceso abierto
durante los últimos 40 años, se observa una drástica reducción del empleo del
SPN, si se toma en cuenta que la dotación de agentes correspondiente al año
2000 representaba apenas el 48 % de la existente en 1960.[3]
En esas cuatro décadas se pueden diferenciar sub-etapas que se
corresponden con los distintos proyectos políticos y concepciones acerca del
Estado.
Entre 1960 y 1975 se observa un crecimiento en el
empleo tanto para la Administración Nacional –tres poderes nacionales y
universidades nacionales- como para las
empresas. Esta expansión se vincula, en cierta medida, con el correlativo aumento de la economía y de la
población. Para el período del último gobierno militar (1976 a 1983), se
advierte una leve disminución a nivel de la administración y una significativa
caída en el sector de las empresas públicas.
Con el advenimiento de la democracia, la reducción del
volumen de empleo del SPN es constante, con alguna excepción en 1984, durante
el primer año de gestión del gobierno democrático radical, donde se observa un
incremento del 3% en el personal estatal de la administración nacional y de las
empresas públicas. En cambio, entre el Plan Austral y 1989, la dotación del
sector disminuyó en algo más de 100 mil cargos.
Durante el transcurso del primer gobierno de Menem, la
Argentina transitó la contracción de agentes del SPN más importante de las
últimas cuatro décadas. Entre 1989 y 1996, el conjunto de los recursos humanos
a cargo del Estado Nacional se redujo en un 57 %, como producto de las privatizaciones, del
cierre de diversos organismos y de la descentralización de servicios. En la
segunda mitad de la década del noventa, la dotación de agentes descendió en
menor proporción (alrededor de 50 mil cargos), en especial en el sector de la
Administración Nacional. En tanto, mientras que en 1983 el sector de las
empresas públicas y bancos oficiales representaba alrededor del 36 % del total
de empleo del nivel nacional, en el año 2000 alcanzaba apenas el 7 %.
Entre el segundo gobierno justicialista y el primer
año del gobierno de la Alianza
(1995-2000), el personal del SPN se reduce en un 12 %. En lo que respecta a la Administración Nacional,
la tendencia decreciente se consolida por la disminución de agentes en los
poderes Ejecutivo y Legislativo en el período 1996-2000, ya que el Poder
Judicial aumenta su dotación en un 10 % aproximadamente. Asimismo, las Universidades Nacionales muestran
un descenso estimativo de 15 mil cargos para el mismo período, aunque mantienen
su participación relativa sobre el total (alrededor del 25 %). Para el año
1996, el sector de empresas y bancos
nacionales cuenta con una dotación de
48.383 empleados, representando el 9,8 %
del Sector Público Nacional. Esa cifra disminuye levemente en el año 2000,
donde se contabilizan 32.454 agentes.
De este modo, el perfil del Sector Público Nacional
post-reforma muestra una constante reducción del volumen de personal en sus
tres subsectores. Su punto más álgido se observa tras la crisis de los años
2001-2002, época que registra el nivel más bajo en la cantidad de agentes del
Estado Nacional desde la década de los años setenta, en consonancia con la
mayor crisis del mercado de trabajo argentino
(Zeller y Rivkin, 2003).
Este proceso de reducción cuantitativa del empleo fue
acompañado -hasta el año 2001- de las siguientes características:
a) Mayor participación relativa del personal
dependiente de las fuerzas armadas, de seguridad y de los servicios civiles
vinculados a las mismas, frente al personal que desempeña funciones civiles,
como las administrativas, científicas, sociales y económicas.
Esta
fisonomía estatal expresa –entre otras cuestiones- las prioridades funcionales
definidas por la última dictadura militar y consolidadas por las políticas
neoliberales, relativas al ejercicio del monopolio de la violencia.
Sobre un total de 258.458 agentes presupuestados para
el año 2001[4] , el personal militar y de seguridad interior
representaba el 58% (150.886) de los cargos, mientras que los agentes civiles
concentraban el 42% (107.572). De estos
últimos, una parte significativa presta funciones en los Ministerios de
Defensa, Interior y Justicia.
Cabe destacar que, desde la transición democrática
iniciada en 1983, el peso global del sector militar y las fuerzas de seguridad
respecto al número de cargos, y en especial en su gasto público, sufrió una
drástica disminución, que se acentuó en la década de los años noventa con la
eliminación del servicio militar, la privatización de las empresas militares y
el cierre de bases militares, entre otras transformaciones. Pero el impacto de
las privatizaciones y la descentralización
en las actividades productivas y sociales del sector público nacional no
vinculadas a las fuerzas armadas o de seguridad fue aún mayor (ejemplo:
empresas públicas y docentes), motivo por el cual la participación porcentual
del sector militar y de seguridad tendió a aumentar en relación a la cantidad
de cargos totales.
A diferencia, el personal civil vinculado a las
actividades sociales, como la seguridad social, trabajo o desarrollo social y
salud, fue disminuyendo paulatinamente su proporción de agentes, si se toma en
cuenta que para el año 2001, el 80 % de los cargos presupuestados para ambos
niveles de administración del P.E.N. se concentraba en 3 de sus 12 jurisdicciones: Ministerio de
Defensa (40.3%), Ministerio del Interior (26.1%) y Ministerio de Economía
(13%).
b) Baja participación del gasto en salarios de la APN
en el total de Presupuesto Nacional. De
este modo, el aumento del gasto público se correspondió con factores ajenos a
la variable salarial, como por ejemplo, el incremento de los intereses de la
deuda externa y las contribuciones a la seguridad social.
El total
del gasto presupuestado
para el Estado
Nacional - en el año 2001- fue de $ 51.869.787.297 [5],
siendo el gasto total en remuneraciones del personal de $ 6.493.527.785. Por lo
tanto, el egreso presupuestado para salarios equivalía al 12.5 % del total del
gasto. Si excluimos los gastos correspondientes al Poder Judicial y al Poder
Legislativo, el gasto total presupuestado del P.E.N. fue de $50.642.199.216,
mientras que las remuneraciones alcanzaban a $ 5.448.427.751, expresando sólo
el 10,7% del total del Presupuesto. Dentro de ese porcentaje, una porción
significativa correspondían a contratos especiales y a servicios técnicos y
profesionales de financiación nacional.
c) Alta heterogeneidad entre las modalidades de contrataciónes permanentes
y no permanentes.
Independientemente de los períodos gubernamentales a
considerar, el contrato permanente tendió a disminuir, por las distintas
modalidades de retiro (jubilaciones anticipadas, Ley de disponibilidad, retiros
voluntarios y privatizaciones, transferencias a otras jurisdicciones, cierres
de organismos, etc.), combinado con el congelamiento de vacantes. En cambio, a
partir de mediados de los años ochenta, y con mayor énfasis desde 1995, los
contratos por tiempo determinado comenzaron a crecer y sustituyeron en forma
parcial a los cargos permanentes. En este sentido, los contratos de locación de
servicios o de obra, exhiben una mayor diferenciación remunerativa y una gran
heterogeneidad en su participación respecto del personal permanente, según la
jurisdicción y/o el organismo que se analiza.
d) Gran dispersión y diferenciación en los sistemas de
carrera y regímenes escalafonarios.
Los sistemas de carrera existentes a principios de los
años setenta se vieron afectados por las políticas de ajuste fiscal que
distorsionaron sus objetivos originales. Como resultado de las políticas de
modernización estatal, se crearon escalafones especiales (Administradores
Gubernamentales, Escuela de Economistas de Gobierno y de Abogados del Estado) o
se sustituyeron a otros en crisis (implementación del SINAPA), situación que
aumentó la dispersión salarial y la heterogeneidad en los sistemas existentes,
al no poder abarcar al conjunto de la administración. Así, para el año 2001, el Presupuesto Nacional clasificaba
56 regímenes y/o escalafones de empleo público en el PEN, de los cuales un reducido número rondaba los 30 mil cargos
(tal son los casos de SINAPA, Policía Federal, PECIFA, Gendarmería, DGI y
Prefectura Naval), mientras que la mayor parte de los sistemas de carrera y/o
regímenes no superaba los mil cargos.
A su vez, si clasificamos al Personal Civil según las
funciones que desempeña, puede notarse
que la mayoría de los cargos, también para 2001, se concentraba en las funciones administrativas
y de recaudación. En menor número, dicho personal se agrupaba en las
instituciones que cumplen finalidades económicas, científicas, docentes y
culturales.
e) Amplia brecha entre los ingresos más bajos y los
más elevados al interior de cada organismo y
extensa dispersión de las pirámides salariales entre los diversos
regímenes laborales.
Las diferenciaciones en los ingresos que aparecieron
en las últimas décadas fueron, entre
otras, las de las remuneraciones entre las autoridades políticas o superiores y
las del personal de carrera; las de los nuevos escalafones y la aplicación
diferencial de adicionales entre las distintas jurisdicciones u organismos; las
de las modalidades contractuales por tiempo determinado y los convenios con los
organismos multilaterales de crédito.
A pesar de estas transformaciones, el personal
convencionado regido por la Ley 14.250 de Convenio Colectivo de Trabajo para el
sector privado [6] mantuvo un
importante ingreso promedio, superior al personal del SINAPA y al personal
científico. Por su parte, la Administración Central percibió ingresos
salariales menores a los de los organismos descentralizados, en tanto que los
nuevos organismos descentralizados tendieron a concentrar ingresos salariales
mayores a los históricos, como fuera el caso de los entes reguladores de
servicios públicos privatizados, que
fueron creados con regímenes de contrataciones especiales.
2.
El
personal del Sector Público Nacional
(2003-2012): Composición y
Características Generales
El total del personal estatal
nacional para el año 2012 es de 687.369 agentes. Desde el año 2003 al año 2012 se observa un
crecimiento en 209.831 cargos, cifra que
representa un aumento de 23.314,5 cargos
promedio por año y un incremento del 30,52 % en 9 años. (Cuadro 1).
Si tomamos las cifras por sector, el
personal de la Administración Nacional (PAN) constituye, para el año 2012, la mitad
de los agentes del Estado Nacional, con
347.590 cargos, vinculados en su mayoría a las fuerzas de seguridad
interior y a los planteles militar y judicial.
Pese a que se observa un incremento -respecto del año 2003- en 81.369
cargos, su participación se mantiene en forma estable, con una disminución de
su peso relativo en el total, que oscila del 55,7 % en 2003, al 50,6 % en 2012
(Cuadro 1).
A su vez, el agrupamiento personal Universitario Nacional tiene un peso significativo, dado que
representa alrededor de una tercera parte del total de agentes públicos (34,7
%)[7]. En efecto, el personal docente y no docente
de las Universidades crece
-entre 2003 y 2012- en 75.621 cargos (el 31, 66 %), con un incremento
mayor al promedio del PAN. En
comparación, mientras que los no docentes reflejan -para la misma etapa- un
aumento del orden de los 13.143 cargos, los
docentes se elevan en 62.478
cargos. De esta forma, para el año 2012, el personal docente representa el 82,6
% del total de los planteles del sistema
universitario, en tanto que el personal
no docente (administrativos, técnicos, maestranza, etc.) comprende sólo el 17,4
%. Dichos parámetros cristalizan- a lo largo del período- una tendencia
proporcional estable entre ambos segmentos, aún en el marco del
incremento global. En este sentido, para entender la evolución creciente de la
participación del personal universitario en términos absolutos, no pueden dejar
de considerarse los cambios en materia de políticas públicas en el campo de la
educación, vinculados al aumento de partidas presupuestarias para sostener el
financiamiento de este nivel educativo y a la creación de 9 Universidades
Nacionales, entre otros factores.
En el sector de las Empresas y Sociedades del Estado los
recursos humanos casi se quintuplican. Aunque su incidencia en el total es de
apenas el 8,1 % para el año 2012, su
expansión –desde el 2003 al 2012- es del orden de los 36.081 cargos. En tanto,
durante el período bajo análisis, el personal de los Otros Entes Públicos se
mantiene estable y aumenta en sólo 2.751 agentes, experimentando
una baja en términos porcentuales del 4,1 % en 2003 al 3,4 % en el año 2012.
Por su parte, en el Sector Financiero (Banco Central, el Banco Nación, el Banco
de Inversión y Comercio Exterior y el Banco Hipotecario [de propiedad mixta]) se observa una suba de 2.853 cargos, pero -en
términos porcentuales- reduce su participación del 4 % en 2003 al 3,2 % en el
año 2012.
Como síntesis,
puede resaltarse que, sobre el total de los recursos humanos para el período,
el sector de mayor crecimiento -en
términos absolutos- fue el del personal universitario, seguido por los agentes
de la Administración del Estado Nacional. El Sistema Financiero Público y el de
los Otros Entes Públicos se mantienen estables y pierden participación relativa, en tanto que
las Empresas y Sociedades del
Estado evidencian el mayor aumento en términos porcentuales,
como resultado de las políticas de re-estatización de empresas de servicios
públicos, así como por la creación de nuevos complejos vinculados al sector
energético, tecnológico y productivo, entre las ramas de mayor preponderancia.
3.
El
personal de la Administración Nacional
Como se ha destacado, la Administración Nacional incorpora -para todo el período bajo
análisis- 81.369 agentes. Dicho aumento expresa la ampliación de la estructura ministerial,
las nuevas funciones estatales y el fortalecimiento de algunos organismos
descentralizados, junto al crecimiento del personal del Poder Judicial y de las
Fuerzas de Seguridad Interior. Para el análisis de su incremento -menor al
23,40 % en los 9 años considerados - también debe mencionarse la incorporación
a la planta transitoria de los agentes
contratados por tiempo determinado hasta el año 2003[8] (Cuadro
2).
Mientras que la Administración
Central experimenta una suba –a lo largo de 9 años- en 53.719 agentes, los Organismos
Descentralizados crecen en 18.413
agentes (el 37,15 % respecto al año 2003). En estas unidades, sus recursos
humanos comienzan a elevarse a partir del año 2005, por las políticas de
fortalecimiento de organismos como el CONICET, el SENASA, el INTA, y la CONEA, así como la Dirección Nacional de Vialidad,
la Administración Nacional de Aviación
Civil y la Dirección Nacional de
Migraciones, entre aquellos que registran los principales volúmenes de personal.
No obstante, el mayor incremento proporcional corresponde a los Institutos de Seguridad Social (sobre
todo, ANSES). Como se observa en el Cuadro 2, dichas agencias mantienen una
cantidad estable de personal entre los años 2003 al 2006, mientras que -a partir del año 2007- se advierte una mayor gravitación, por los
cambios operados en la política de seguridad social y por la estatización de la gestión del
sistema jubilatorio en el año 2008. En
este sentido, cabe consignar que gran parte de los planteles de las empresas
privadas y AFJP pasaron a depender de la ANSES, lo que explica, para el año
2009, la casi duplicación del personal, con 5.259 agentes más respecto de los dos años anteriores. Entre el año
2009 y el 2012 hay un nuevo aumento de 3.967
cargos, debido a la mayor expansión de la cobertura social y territorial. De todos
modos, la evolución de estas dotaciones –que durante el período considerado
llegan a triplicarse- es poco
significativa respecto del crecimiento
–para esa misma época- en la cantidad de beneficiarios de jubilaciones y
pensiones (casi dos millones de personas), así como por la cobertura de las
asignaciones familiares, como la Asignación Universal por Hijo ( a partir del
año 2009) y la Asignación por Embarazo para Protección Social (a partir del año
2011), los seguros de desempleo y de los retiros y pensiones militares y de la
Policía Federal.
3.
El
personal según su pertenencia a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial
Si analizamos la Administración
Nacional según la organización de la división de los poderes del
Estado, puede destacarse que del Poder Ejecutivo Nacional depende casi
el 90 % del total de los agentes públicos.
En este caso, se aprecia un incremento de 70.126 cargos durante los 9
años considerados, cifra que representa, respecto del año 2003, un 23,78 % de aumento. Por su parte, el Poder Legislativo Nacional
exhibe un estancamiento en sus
planteles, y ocupa apenas el 3,6 % del personal de los tres poderes. Solamente
entre el año 2011 y el 2012 se observa una ampliación de 681 cargos. En cambio,
el Poder Judicial Nacional muestra,
a lo largo del período, un crecimiento
que asciende a un total de 8.870
cargos, y representa un aumento del 42,70 % en relación al año 2003. Por lo
tanto, proporcionalmente, el Poder Judicial es el sector estatal que registra
uno de los mayores incrementos porcentuales. (Cuadro 3).
En términos generales, la evolución del Poder
Ejecutivo acompaña la ampliación y redefinición de las estructuras
ministeriales ( tales los casos del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva, Ministerio de la Producción
[reconvertido en Ministerio de Industria] ,
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, Ministerio de Turismo,
Ministerio de Seguridad, Ministerio del Interior y de Transporte), y la
recuperación de las funciones económicas y sociales del Estado, debilitadas o
expropiadas de la esfera pública desde la década de los 90. A su vez, el Poder
Judicial experimenta el mayor incremento proporcional, sobre todo a partir del
año 2005, donde el fortalecimiento de las estructuras judiciales comienza a
cobrar mayor impacto, a propósito de la relevancia que adquiere la política de
derechos humanos y la seguridad interior
en la agenda del gobierno.
3.1
El personal del Poder Ejecutivo Nacional
El Poder Ejecutivo Nacional, comprendido tanto por la
administración central (Ministerios) como la descentralizada (Organismos Descentralizados) y los Institutos de Seguridad Social (, Caja de
Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal Argentina, Instituto de
Ayuda Financiera para pago de Retiros y Pensiones Militares y ANSES) es el ámbito
que sufrió mayores transformaciones en las últimas décadas. En particular,
este nivel institucional estuvo afectado no sólo por la reducción de sus
competencias, sino también por el ajuste fiscal permanente y el proceso de rediseño de sus organizaciones. En
tanto, a partir del año 2003, prospera
–como fuera señalado- la creación de nuevos ministerios y el fortalecimiento de
unidades con competencias productivas, sociales, científico-técnicas y
comunicacionales, sin que estas transformaciones organizacionales y
presupuestarias hayan implicado un incremento significativo de los cargos
correspondientes. De todos modos, prevalece como tendencia histórica el crecimiento de los
planteles relacionados con las funciones
de seguridad y defensa, ya que alrededor
de 7 de cada 10 cargos se relacionan con dichas funciones (el 69,04 %). A ello
debe sumarse el personal civil (PECIFA), científico, docente y de salud
dependiente de las fuerzas de seguridad interior y de defensa. A diferencia,
menos del 30 % de los cargos se
distribuye entre el personal civil que integran los distintos Ministerios, los
Organismos Descentralizados y las Instituciones de Seguridad Social. Así, en la administración central, y en
términos absolutos, las fuerzas armadas y de seguridad interior sufren el mayor
incremento, con 34.080 cargos, concentrados en mayor medida en las fuerzas
de seguridad interior (Cuadro 4).
Para el mismo período, los Ministerios con mayor
expansión en sus planteles son Desarrollo Social y Trabajo. El primero exhibe un
incremento de 1.044 agentes, siendo relevante el progresivo pase a la planta transitoria del personal que cumplía funciones como
contratados, así como la incorporación a su estructura, en el año 2007, del ex
Consejo de la Niñez, Adolescencia y Familia (asimilado con el rango de
Secretaría de Estado). Sin embargo, se evidencia un estancamiento en los cargos
desde el año 2008. El segundo presenta 1.440 nuevos cargos, con una marcada
suba durante los años 2007 y 2008,
vinculada también a la incorporación parcial de los agentes contratados a la
planta del organismo, como al refuerzo de las actividades de contralor en
materia laboral y de la seguridad social y a la creación de nuevos programas de
capacitación laboral. En menor medida,
se observan aumentos en el Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (994 cargos), por la
expansión de las representaciones en el
exterior, las misiones comerciales y la carrera del Servicio Exterior. Por su
parte, el Ministerio de Salud
incrementó el personal en 1.042 cargos, en especial desde el año 2008 y la Jefatura
de Gabinete de Ministros también se
amplió en 750 cargos, explicados
por la presencia de nuevas secretarías de Estado bajo sus órbitas, como Medio Ambiente, así como por otros entes
y/o agencias como el ACUMAR y el AFSCA.
A diferencia, la Presidencia
de la Nación disminuye su personal en 939 cargos (por el traslado de
dependencias hacia otras áreas), y el Ministerio de Educación también
experimenta una reducción de 67 agentes, originada en el traspaso de personal –
en el año 2008- al nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva. Similar situación se aprecia en el Ministerio de Economía, a partir de la creación de los Ministerios
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (en 2004) y de la
Producción (en 2008), e Industria (en 2009, a partir de la disolución del
Ministerio de la Producción) aunque en los años 2011 y 2012 se observa un leve
incremento.
De los nuevos Ministerios, es relevante el conjunto de
unidades absorbidas por el Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, que cuenta con las
áreas de Obras Públicas; Energía y Combustibles; Transportes[9]
; Vivienda e Infraestructura, entre otras, hasta entonces pertenecientes al
Ministerio de Economía. Para el 2004
(año de su creación) poseía 2.444 agentes,
registrándose una leve disminución - en 91 cargos- desde el año 2009
hasta el año 2012. A su vez, en la cantidad de personal es significativa la
participación de los organismos reguladores que- a lo largo del período bajo
análisis- concentran un incremento de 1.586
cargos.
Por su parte, la categoría Otros Organismos del P.E.N.
revela –a lo largo de los 9 años - una
suba de 26.457 cargos. En
este conjunto, el rubro Organismos
Científicos se cuenta entre las áreas de mayor crecimiento en sus
planteles, con 7.661 nuevos cargos
para el año 2012, siendo relevante el
impacto a nivel del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET). En efecto, en esta agencia, desde el año 2004, se produce un cambio
sustancial que llevó a la duplicación de
la cantidad de personal bajo su órbita, con un aumento del 60% del plantel en la carrera de investigadores y una
cuadruplicación en la cantidad de becarios[10].
(CONICET, 2013). Por su parte, en los denominados “Otros Organismos” (fundamentalmente la AFIP y el INSSJP), la expansión también es significativa,
con 6.726 cargos, así como en los
organismos de seguridad social (sobre todo, ANSES) y, en menor medida, puede apreciarse el
incremento del personal en los Organismos
Asistenciales, con 1.758 casos.
En síntesis, en
los 9 años observados, la organización
del P.E.N. sufre importantes transformaciones pero, en general, la creación de
nuevos Ministerios no trajo aparejada la sobre-expansión de las dotaciones de
agentes públicos, sino más bien el traslado funcional del personal de otros
ministerios hacia las nuevas dependencias, o bien la elevación a un rango
superior de un conjunto de Secretarías.(como Derechos Humanos, Agricultura,
Ganadería y Pesca; Turismo, Seguridad y Transporte), como resultado de la importancia otorgada en
la agenda gubernamental a las políticas públicas que ejecutan. De este modo, si bien existen más Ministerios
que a principios de la década, ello no implicó un incremento significativo de
personal. En cambio, las subas más preponderantes se originan principalmente en
el aumento del personal de las fuerzas de seguridad interior y en los
organismos descentralizados, como los de carácter científico-técnico y de
seguridad social.
3.2 El Poder
Ejecutivo y su personal según función
Si analizamos al personal del Poder Ejecutivo Nacional
por su función[11], puede observarse que la mayor parte (62
%) está dedicada a las funciones de defensa militar y de seguridad interior. Ambas actividades
suman –hacia el fin del período- 188.470
cargos y experimentan -entre los años 2003 a 2012- un aumento de 33.190
cargos. En particular, la función de
Seguridad Interior (integrada por la Policía Federal Argentina, Gendarmería
Nacional, Prefectura Naval, Policía de Seguridad Aeroportuaria y Servicio
Penitenciario Federal) se expande en 28.992
cargos, mientras que la de Defensa
Militar (que comprende al Ejército, la Armada Argentina y la Fuerza
Aérea) en 4.198 cargos, con una disminución en el año 2012. A diferencia de la década de los años
noventa, las fuerzas de seguridad interior superan en cantidad de dotaciones a
las funciones militares y exhiben un 36,10
% de aumento respecto del año 2003. En cambio, el crecimiento del personal
militar es de apenas un 5,59 %.[12] (Cuadro 5).
Entre los años 2003 al año 2008 el personal destinado
a la función administrativa se ubica
en tercer lugar. A partir del 2009, dicha función pasa a ocupar el segundo puesto, detrás del personal de seguridad
interior, derivado –entre otros factores-de la incorporación del personal
contratado a la planta permanente y /o transitoria de los distintos organismos,
y la consiguiente ampliación de los
cargos. A lo largo de todo el
período se observa un crecimiento de 29.850 cargos, representando un aumento
del 43,80 % desde el año 2003. En este caso, cabe aclarar que esta función
administrativa comprende a gran parte del plantel profesional, técnico y
especializado del personal civil de la administración central y de los
organismos descentralizados. Seguido de la función administrativa, encontramos
al personal dedicado a las funciones
científicas y tecnológicas, que representa el 4 % del total del personal
del PEN. Aunque su crecimiento –desde el año 2003- es constante, a partir del
año 2008 la expansión cobra mayor relevancia, por la creación del Ministerio de
Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y el mencionado fortalecimiento del
CONICET. Así, en los 9 años
considerados, el incremento es de 3.986
cargos, cifra que representa un 46,10 % respecto del año 2003.
Menores valores alcanza el personal
destinado a la función asistencial,
con el 1,4 % del total, y un crecimiento –para todos los años bajo estudio- en
apenas 1.633 cargos. Esta escasa cantidad de recursos humanos contrasta con el
incremento de los montos destinados a las políticas sociales –primero en
importancia en materia de gasto público- y con la relevancia adquirida por los Ministerios de Desarrollo
Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en el proceso de inclusión
social fomentado desde el 2003.
Por último, se ubica el personal destinado
a la función docente, con el 0,7 %
de los cargos para el año 2012, porcentaje que implica una suba –desde el año
2003- de 1.468 cargos, pero que muestra mayor expansión desde el año 2009 hasta
el año 2012 (Cuadro 5)[13].
3.3
El
personal del Poder Ejecutivo según sector y sexo
Al analizar al personal del ámbito del Ejecutivo
Nacional, según el sexo de sus integrantes, se observa -como dato distintivo-
la alta tasa de masculinidad del empleo público. De cada 10 personas, algo
menos de 8 son hombres. Esta proporción se incrementa en la Administración
Central, donde el porcentaje alcanza el 83 % a principios de la década, pero que disminuye a tan sólo el 78,6 % a
fines del periodo. Esta alta tasa de masculinidad del personal de la Administración
Central se explica por el peso de los
agentes destinados a los organismos de seguridad interior (Policía
Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía de Servicio
Aeronáutico y el Servicio Penitenciario Federal) y a las tres Fuerzas Armadas,
así como por el personal civil de apoyo que concurre en ambos
planteles No obstante, desde el año 2009 en adelante, se observa un aumento en el empleo femenino,
debido a que, entre otras causas,
también estas Fuerzas comenzaron a reclutar mujeres para el ejercicio de
las actividades bajo su competencia
(Cuadro 6).
En cambio, en los Organismos Descentralizados la tasa
de masculinidad baja a una proporción de 6 hombres para cada 4 mujeres en promedio. En este
caso, se advierte que - a lo largo del periodo- dicha tasa va disminuyendo en
tres puntos.
Por su lado, en las Instituciones de Seguridad Social
(ANSES y Cajas de Retiros militares y de la Policía Federal) el personal
femenino es mayoritario, encontrándose
una posible explicación en el
carácter de las tareas que realizan la
mayoría de los agentes, dedicados a la atención al público. La proporción es de
alrededor de 6 mujeres por cada 10 personas
y se mantiene estable a lo largo
de estos años, con pequeñas oscilaciones (Cuadro 6).
4 El personal del Poder
Legislativo Nacional
A diferencia del Poder Judicial y del P.E.N., el
personal del Poder Legislativo se mantiene estable. Entre los años 2003 a 2012
se agregan un total de 2.372 cargos. El mayor incremento- luego de un largo
estancamiento -se observa en los años 2011 y 2012, con significativa
preponderancia de la Cámara de
Diputados, que revela un 41,5 % de participación y un aumento de 235 cargos desde el año 2003. En cambio, para la Cámara de Senadores el
incremento alcanza a 887 cargos, un 33, 44
% más respecto al año 2003 (Cuadro 7).
El 15,6 % restante del personal corresponde a los
organismos extra- poder (Defensoría del Pueblo de la Nación y Auditoría General
de la Nación), unidades que, en el periodo considerado, prácticamente duplican sus cargos.
Entre Los organismos de apoyo, se destaca la
Biblioteca del Congreso Nacional, que eleva su plantel en 270 personas en el
transcurso de los 9 años. En este rango, los agentes de la Biblioteca - una de las más importantes del
Estado Nacional, que cumple la doble función de apoyo a la labor legislativa y
la de atención al público general- representan el 10 % del personal del
Congreso. Por su parte, la imprenta del Congreso, a cargo de la impresión de
todos los materiales de los órganos legislativos y extra poder, muestra un
estancamiento relativo en su dotación (Cuadro 7).
5 El personal del Poder
Judicial de la Nación
De igual modo
que el personal de Seguridad Interior, los recursos humanos del fuero Judicial
presentan un desarrollo significativo asociado-en gran medida- con el
fortalecimiento institucional del proceso de “memoria, verdad y justicia”
destinado a condenar los crímenes de
lesa humanidad vinculados al terrorismo de Estado. Respecto del año 2003, se advierte un incremento de 8.870 cargos
(50,56%), con mayor gravitación de los agentes del Ministerio Público (órgano
extra-poder que garantiza la
asistencia jurídica de todo ciudadano que pueda verse involucrado en un proceso
penal, así como la representación y
defensa de menores e incapaces y la curatela de menores abandonados o
huérfanos), cuyo crecimiento –para el
mismo período – es de 3.221 cargos,
cifra que duplica la cantidad de agentes si se compara con el año
2003 (Cuadro
8).
Conclusiones
Desde la década de los
noventa, la reducción del tamaño del empleo público ha formado parte de la mayoría de las agendas
políticas de los gobiernos embarcados en procesos de reforma del Estado y de la
Administración Pública, sin tomar en
cuenta que –como reconoce la CEPAL (2011)-
la ampliación de la cobertura del sistema educativo, el
incremento de la densidad y el acceso a las infraestructuras, así como
el impulso a la inversión en desarrollo productivo e innovación constituyen
vectores centrales en el proceso de
transformación estatal que- como condición
necesaria pero no suficiente- requerirá de un mayor alcance cuantitativo (y
cualitativo) de los agentes públicos. En el caso argentino, a la destrucción de
los elencos técnicos-profesionales durante la Dictadura Cívico-Militar iniciada
en 1976 (Sidicaro, 2005), le siguieron,
por impulso de las reformas
neoliberales, sucesivas políticas de
ajuste del personal, como los reiterados retiros voluntarios, las jubilaciones
anticipadas, los despidos compulsivos, la tercerizaciones de servicios, sumado a
la caída del personal a través del cierre de organismos, las privatizaciones y
las transferencias a provincias y municipios.
Bajo este derrotero, también
cobró forma la disminución del empleo permanente, el envejecimiento de las
plantas estables (con la pérdida del “saber acumulado”), la “naturalización”
del contrato por tiempo determinado y la asimilación del sector público a las
características del empleo privado, en materias tales como la seguridad social,
obras sociales, asignaciones familiares, etc. (Zeller,y Rivkin, 2001).
A partir del año 2003, se observa un cambio de
tendencia en la política para el personal dependiente del Estado Nacional, que
acompaña las transformaciones operadas en la distribución del gasto público
nacional. En este sentido, la política de desendeudamiento y la ausencia de desequilibrios
presupuestarios permitieron la utilización de herramientas de política fiscal
para que la asignación del gasto público se oriente conforme a las prioridades sostenidas en materia de seguridad social,
educación, ciencia y tecnología, inversión en infraestructura económica y
social y seguridad interior, áreas éstas
en las que el empleo público demostró su mayor expansión.
Como se ha señalado en el cuerpo del trabajo, el total
del personal estatal nacional para el año 2012 es de 687.369 agentes y dicha
cantidad supone un incremento total del 30,52
% bajo el transcurso de los 9 años. En el marco global, el personal de la Administración Nacional constituye, también para ese
año, la mitad de los agentes del Estado Nacional y sus remuneraciones insumen –aproximadamente- entre un
10% y
11 % del total del gasto público de la Administración Nacional. Dicho gasto público pasó de representar el 15,1% del PBI en el año 2003 al 27,1% en el año 2012, destacándose la
prioridad otorgada al gasto social (15,6% del PBI) (Ministerio de Economía, 2012), en un contexto de
solvencia fiscal basada en un resultado primario superavitario y de sustentabilidad a mediano plazo, que permitió
darle continuidad al proceso de
crecimiento económico con equidad.
En este escenario,
también se destaca el incremento del personal universitario, el de mayor expansión en términos
absolutos, cuya representación alcanza casi la tercera parte del total de
agentes públicos (34,7 %), con un
crecimiento -entre 2003 y 2012- en 75.621 cargos, seguido por los agentes de la Administración
Nacional y de las Empresas y Sociedades del Estado. En este último sector los
agentes llegan a quintuplicarse, producto de las re-estatizaciones de empresas
de servicios públicos (como Agua
y Saneamientos Argentinos (AYSA) Correo
Oficial de la República Argentina, Ferrocarriles Gral. Belgrano, etc.) así como por la creación de nuevas
empresas como Empresa Argentina de
Soluciones Satelitales (AR-SAT) Energía Argentina (ENARSA), y el impulso otorgado a otras
como Nucleoeléctrica Argentina (NASA), Talleres Navales Dársena Norte S.A.
(TANDANOR), etc.
En el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, las jurisdicciones de la Administración
Central con mayor expansión en sus planteles son los Ministerios de Desarrollo
Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en tanto que, en el caso de las
nuevas dependencias, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios congrega un alto porcentaje de agentes, en detrimento de la caída
de personal producida en el Ministerio de Economía. En tanto, en la Administración
Descentralizada, junto con los Organismos de Seguridad Social, el complejo de
Organismos Científicos se cuenta entre las áreas de mayor crecimiento en sus
planteles, como el caso del CONICET, el SENASA, el INTA, la CONEA y la
CONAE. A este respecto, el dinamismo otorgado a estas agencias
acompaña las prioridades establecidas
por la Ley 26.075 de
Financiamiento Educativo, en la medida en que dispone la ampliación del nivel de gasto en términos del PIB, fijando
el 6% como meta exclusiva para el gasto en educación, agregándose a ese valor
las asignaciones correspondientes a ciencia y tecnología.
Pese a que las transformaciones
hasta aquí reseñadas modifican de manera significativa las tendencias
instauradas a partir de los años noventa,
todavía se constata que la mayor parte de los recursos humanos del PEN
(el 62%) están destinados a las funciones de defensa militar y seguridad
interior. Como diferencia frente a las décadas anteriores, puede señalarse
que -por primera vez- las fuerzas de
seguridad interior superan en cantidad de dotaciones a las funciones militares.
No obstante, cabe destacar que- para el año 2009- el personal dedicado a la función administrativa se ubica-por
primera vez en las últimas dos décadas- en segundo lugar, a propósito de un incremento de los recursos
humanos mayor al 20%, seguido en importancia por la ampliación de los agentes
en las funciones científicas y
tecnológicas y, en menor medida, en la función asistencial.
Otro aspecto de la ampliación del personal estatal,
desde el año 2003, desmiente las críticas sobre las prácticas clientelísticas
gubernamentales sobre el empleo público, al observar que su aumento se registra
–principalmente- en el personal universitario, el personal científico-técnico y
el de seguridad interior y judicial. El posible impacto de este tipo de
planteles burocráticos en la sociedad civil es evaluable en el mediano y largo
plazo, lo cual excede a un periodo de gobierno, y supone –asimismo- una mayor especialización
profesional y técnica de la burocracia pública nacional en las distintas áreas
gubernamentales y, por lo tanto, una mayor
rearticulación entre el Estado y la sociedad civil. Este criterio se complementa con el escaso
crecimiento de los agentes que cumplen
funciones asistenciales, pese a la importancia de las políticas sociales
bajo el período estudiado. A diferencia,
otro factor que explica la suba del empleo estatal nacional se origina en la demanda social por la
seguridad interior y judicial y por la gravedad de sus problemáticas, como las
políticas de derechos humanos, para el servicio penitenciario, la designación
de Jueces y del personal del Ministerio Público (Fiscales y Defensores
Públicos) y de su personal auxiliar.
Bibliografía
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Zeller, Norberto (2012) “el gasto
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y Finanzas Públicas, Boletín fiscal (Años 2007 a 2012), Secretaría de Hacienda, Oficina Nacional de Presupuesto, Buenos Aires. Disponible en http://www.mecon.gov.ar/onp/html/boletin/
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(2005) “La crisis del Estado y los actores políticos y socioeconómicos en
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- Zeller, Norberto y
Rivkin, Ana (2003) “El empleo en la
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las características de sus remuneraciones”, INAP; Serie I, Documento Nº 69, Buenos
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Fuentes
·
INDEC,
Anuario Estadístico de la República Argentina, Años
2007, 2008 y 2009, 2011 y 2012, Buenos Aires.
·
Oficina Nacional de Empleo
Público/ONEP (2012), “Sistema de
información para el control del registro y actualización de los cargos y
contratos desempeñados por personas con
discapacidad certificada”, Subsecretaría de Gestión y Empleo Público,
Jefatura de Gabinete de Ministros, Buenos Aires.
[1] En este universo se cuentan un conglomerado de empresas
públicas de amplia diversidad, en lo que concierne a su carácter jurídico, la
participación accionaria del Estado, el tipo de actividad, etc. Así, Radio
y Televisión Argentina, Lotería Nacional, Télam,
Administración General de Puertos,
Educ.Ar, y la Administración de Infraestructura Ferroviaria se cuentan
entre las denominadas Sociedades del Estado
(SE), en tanto que Agua y Saneamientos
Argentinos (AYSA) Correo Oficial de la
República Argentina, Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (AR-SAT)
Energía Argentina (ENARSA), Fábrica
Argentina de Aviones “Brig. San Martín” (FADEA), Ferrocarriles Gral. Belgrano,
Intercargo Nucleoeléctrica
Argentina (NASA),- Talleres Navales
Dársena Norte S.A. (TANDANOR), Aerolíneas Argentinas, entre otras, se registran
como Sociedades Anónimas con
participación estatal mayoritaria. Un núcleo menor, lo conforman las empresas
en liquidación (7 empresas), además de las firmas donde el Estado posee una
participación accionaria minoritaria (por ejemplo, YPF S.A y FERROSUR S.A)
[2] Además de estas
restricciones a nivel del Estado nacional, cabe destacar que para el estudio
integral del Sector Público deben
considerarse los planteles de personal que revisten en los niveles provinciales y municipales, dado que, en la actualidad, dichas
jurisdicciones tienen a su cargo la mayor parte del empleo estatal
(alrededor de 2.500.000 cargos),
distribuidos principalmente en los sectores de educación, seguridad
interior, justicia y salud pública. .No
obstante, si bien el universo del personal estatal bajo estudio representa un
porcentaje minoritario, es ilustrativo de los cambios y continuidades en las
funciones y competencias estaduales desplegadas a partir del 2003.
[4] Dicho volumen representa los cargos
presupuestados para el Poder Ejecutivo Nacional (central y descentralizado). No
incluye personal docente y no docente universitario.
[5] Dicha cifra incluye los 11.093.600.000 $ de
los servicios de la deuda pública y los $ 2.743. 043.068 de las obligaciones a
cargo del Tesoro.
[6] El Personal de ANSeS, DGI, ADUANAS, constituyen ejemplos de agentes estatales regidos durante
esa época por el Convenio Colectivo de Trabajo del Sector Privado (14.250).
[7] Por lo tanto, su exclusión
o inclusión en el análisis de los recursos humanos del Estado modifica
cualitativamente el abordaje del estudio, ya que si restamos del total del
personal del Sector Público Nacional a los agentes de las universidades
nacionales, la cifra se reduce a la suma de 448.533 cargos.
[8] Sin embargo, como se ha
planteado en la introducción de este trabajo, en la Administración Nacional
todavía persiste una importante cantidad de personal contratado bajo diversas
figuras. La Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP) contabiliza-para el
segundo semestre del año 2012- 54.472 “Contratos bajo dependencia laboral a
término fijo”, 3.839 “Contratos bajo locación de servicios personales”,1329
“Contratos bajo locación de Obra” y 7628 contratos consignados bajo “otras
modalidades” (ONEP,2012)
[9] Posteriormente, en junio de
2012, dicha cartera pasó a funcionar con rango de Ministerio, junto a la
cartera de Interior, adjudicándole prioridad
gubernamental a la resolución de un conjunto de situaciones críticas
experimentadas en el sector ferroviario y en el ámbito de la seguridad
vial.
[10] Dichos parámetros suponen,
para el año 2012, una cifra
aproximada del orden de los 7000 investigadores
y de 9000 becarios (Conicet, 2013).
[11] Esta clasificación del INDEC no incorpora al personal de las
empresas públicas ni a los agentes de la función recaudadora pertenecientes a
la AFIP (DGI y Aduana), excluidos del presupuesto nacional a partir del año
2002.
[12] Cabe consignar que estas
cifras refieren sólo a los efectivos militares y de seguridad interior, sin que
se contemple los agentes que
cumplen otras tareas que también
dependen de los Ministerios de Defensa y de Seguridad Interior.
[13] Debe tomarse en cuenta que en esta clasificación “docente” está excluido el personal
universitario. Como ya fuera señalado, por pertenecer a organismos Autónomos no
dependen directamente del Poder Ejecutivo.
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