Dirección de Investigaciones-INAP
Introducción
En este trabajo se
presenta un marco general del nuevo perfil que ofrece el gasto público durante el período
2003-2010, correspondientes a las gestiones presidenciales del Dr. Néstor
Kirchner y de la Dra. Cristina Fernández de Kirchner[2]. Tomando como fuente las Leyes de Presupuesto General de la
Administración Pública Nacional de los ejercicios respectivos, el análisis se
despliega en tres dimensiones. Éstas son: la Administración Central (áreas centrales de Presidencia y de los
Ministerios y de los Poderes Legislativo y Judicial, así como el Ministerio
Público), la Administración
Descentralizada (organismos dependientes de las áreas centrales, con
personalidad jurídica y que -en muchos casos- cuentan con recursos propios) y
los Institutos de Seguridad
Social, que si bien son organismos descentralizados y poseen recursos provenientes
de las cargas previsionales y de otros aportes impositivos establecidos por
Ley, se mantienen discriminados por el gran volumen de
gasto asignado (comprende a la ANSES y las Cajas Militar y Policial).
Como
se analizara en un trabajo anterior (López y Zeller, 2010), las tres
finalidades con mayor incidencia en el gasto público durante la década de los
90 fueron los servicios sociales, el servicio de la deuda pública y la administración gubernamental.
A propósito del
primero, no puede dejar de considerarse cómo afectó al sostenimiento de las
prestaciones de la seguridad social (que implicaron más del 60% del gasto
social) la
rebaja de los aportes patronales y la reforma previsional de 1994, además de
las transferencias de las Cajas Provinciales, llevando al Estado nacional a
cubrir el déficit con aumentos de
impuestos, reducciones en los salarios y en las jubilaciones y con mayor deuda,
a tasas crecientes. La privatización de la administración de los fondos
jubilatorios favoreció el desfinanciamiento del sector público y, mientras la
ANSES se hacía cargo de los pagos a los jubilados y pensionados y de la
Prestación Básica Universal y de la Prestación por Permanencia, las A.F.J.P.
administraban los ingresos genuinos de los activos casi sin pasivos a cargo.
Este esquema contribuyó al déficit público y al aumento exponencial de la Deuda Pública (Bermúdez, 2002)[3].
En cuanto al segundo, para el 2001 la deuda pública[4] llegó a representar un 22% del gasto por finalidad, al tiempo que
disminuía el gasto previsional en casi 20 millones y a expensas de
menores recursos en servicios económicos (desde 1993, en último lugar), en defensa
y seguridad y en administración gubernamental que, para este año experimenta la
mayor reducción (11% del total) debido a las medidas de ajuste llevadas a cabo
bajo la Presidencia del Dr. De la Rúa, como el cierre y fusión de organismos y
la quita salarial del 13%.
Por último, en los
gastos de funcionamiento del Estado – cuyo crecimiento es mayor entre el 91 y
el 94- se observa el predominio de
los gastos ligados a la administración
fiscal y las relaciones interiores,
aspectos que- junto con el afianzamiento
de la función represiva- conformaban la mayor proporción de los egresos de la
Administración.
Tras la salida anticipada del gobierno de la
Alianza y luego de una serie de breves interinatos, asume la presidencia de la
Nación -en enero de 2002- el senador Eduardo Duhalde y cobra lugar la sanción
de la Ley No 25.561 de “Emergencia Pública y Reforma del Régimen
Cambiario” que postula, entre otras medidas, el abandono del régimen de
convertibilidad. Frente al
escenario de crisis abierto en el año 2001, y luego de una primera etapa
destinada a contener con medidas de emergencia las gravísimas consecuencias
económicas y sociales, las transformaciones operadas a partir de la asunción
del Presidente Néstor Kirchner, en mayo de 2003, expresan un cambio significativo en las prioridades de asignación del
gasto público, en lo que refiere a educación, ciencia y tecnología, desarrollo
de infraestructura económica e inclusión social, bajo un marco de solvencia
fiscal[5] que refuta la supuesta ineficiencia estatal congénita,
declamada en la década de los 90.
El nuevo rumbo de
la política económica y social iniciado en el año 2003, y que tendrá
continuidad a partir de la sucesión presidencial de la Dra. Cristina Fernández
de Kirchner en el 2007, tiene su expresión
–como pretende analizar este trabajo- en el presupuesto nacional en tanto
vector principal de la articulación “material” entre el Estado y la sociedad,
dado que -como señala Oszlak (1994, p.8)- dicha herramienta es central para
entender “donde se decide quién recibe
qué, cuándo y cómo”.
I. El Presupuesto
Nacional: Algunas claves para su comprensión
El presupuesto del Estado Nacional constituye un instrumento de las
políticas públicas y de los programas y proyectos que de ellas se derivan.
Refleja tanto las políticas de Gobierno como las funciones estatales sustantivas
del Estado y la Administración Pública. Por lo tanto, en cada época pone en
evidencia las características esenciales del funcionamiento estatal, así como
la orientación de las políticas públicas que cada Gobierno considera prioritarias.
También, es una herramienta central de la planificación del Estado, dado que el
detalle de las inversiones de capital y en infraestructura social supone impactos concretos en la sociedad civil.
Asimismo, el presupuesto muestra la conformación de la organización del
Estado. Define cómo se distribuyen los gastos de funcionamiento entre los tres
poderes estatales y al interior de cada poder. De acuerdo al mandato
constitucional, el Presidente de la Nación es el jefe de la administración, por
lo que la Administración Pública, desde la perspectiva organizacional, depende
del P.E.N. Bajo su esfera se encuentran
los Ministerios y Secretarías de Estado (administración central), los Organismos
Descentralizados (con cierta autarquía presupuestaria) y las Instituciones de
Seguridad Social (que administran fondos públicos no estatales). En tanto, las
Universidades Nacionales son organismos autónomos porque poseen autogobierno y
autarquía financiera. Su personal docente y no docente no es considerado dentro
del personal estatal, a pesar de que sus salarios son abonados por el Estado
Nacional.
EL Estado Nacional, además, desembolsa otros recursos como los
denominados Obligaciones del Tesoro,
dirigidos al pago de contribuciones y subsidios a las provincias y al sector
privado. También se presupuestan las transferencias a los organismos
descentralizados que no cubren sus gastos con sus ingresos. La crisis de la
Seguridad Social, puesta de manifiesto en la década de los años 80, obliga a
que -desde el año 1988- una parte de los impuestos coparticipables se destine a
financiar dicho rubro, dado que las contribuciones son menores que los egresos
ocasionados por el pago de las jubilaciones y pensiones. En este sentido, a
partir de la dictadura militar del año 1976, se implementó una política de
disminución de los aportes patronales que coadyuvó a desfinanciar el sistema de
la seguridad social. Se estima que sólo alrededor del 50 % anual se costea con
las contribuciones salariales y patronales. Sumado a esta situación, resta
señalar que las cajas de Defensa y de la Policía Federal son claramente
deficitarias y los otros sistemas de retiros de los organismos de seguridad
interior están directamente a cargo del Estado.
La relación fiscal entre el Estado Nacional y los estados provinciales y
-en menor medida- con los municipios, también se refleja en el Presupuesto
Nacional. En él se define qué recursos recauda el Estado Nacional y cómo se
reparten entre las provincias, en virtud
de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. En esta materia, la
distribución geográfica del gasto público nacional es un indicador preciso del
monto presupuestario que recibe cada provincia por parte del Estado Nacional y que
puede mejorar -o no- la situación en aquellas jurisdicciones con menor
desarrollo relativo del país.
De igual modo, el presupuesto debe considerarse como un instrumento
clave para el análisis de la relación entre el Estado y la Sociedad Civil.
Incide en la distribución de los ingresos, en función de los impuestos y
contribuciones que deben realizarse en materia de ganancias, rentas, salarios,
ahorro y consumos. A la vez, la
orientación del Gasto cobra relevancia por el impacto del salario indirecto en
las condiciones de vida de los asalariados y de los sectores de bajos ingresos.
En este aspecto, la seguridad social y las políticas sociales como la salud y
la educación públicas, junto con los subsidios tarifarios a los servicios
públicos, están directamente relacionados con la calidad de vida de esos
sectores sociales. Por su parte, la inversión de capital en infraestructura
apoya a la mejora de la actividad económica y de las condiciones de hábitat de
la población, mientras que la política
presupuestaria puede también apuntalar la formación del ahorro nacional, con
las inversiones en el sistema bancario y financiero.
Los recursos consagrados a las erogaciones proyectadas anualmente comprenden
la recaudación de los Impuestos, los Ingresos de Capital, los ingresos
de la Seguridad Social y otras variantes, como los financieros, tasas,
aranceles, cobro de intereses, etc. En cuanto a los gastos, pueden discriminarse los Gastos Corrientes - referidos al funcionamiento de la
administración y al pago de salarios, junto con los gastos en insumos,
subsidios, transferencias, etc.- y los Gastos
en Capital, vinculado a las inversiones públicas en infraestructura, a los
aportes de capital y demás inversiones en acciones.
Asimismo, deben consignarse los ingresos y gastos de carácter
financiero. Este rótulo alude a la deuda pública que toma el Estado para
financiar determinadas acciones y a otros ingresos, como los intereses por
depósitos bancarios, mientras que -en materia de gastos- los pagos de la deuda
pública en capital e intereses ocupan la mayor proporción.
El Presupuesto Nacional muestra cuatro grandes fases en el tiempo.
Primero, los tres poderes estatales y sus organismos elaboran su propuesta en
base a lo que consideran necesario para ejecutar sus políticas y programas para
el año entrante. Posteriormente, la Jefatura de Gabinete de Ministros y el
Ministerio de Economía y Finanzas elevan la propuesta final a la Presidencia,
que presenta el “proyecto de Ley del Presupuesto Nacional de Recursos y Gastos
del Estado Nacional” ante el Congreso Nacional en el mes de septiembre de cada
año. El Congreso Nacional discute la propuesta y sanciona la “Ley del
Presupuesto Nacional”,normalmente, en el mes de diciembre. El debate puede
concluir con importantes cambios a la iniciativa del Poder Ejecutivo y, de no
haber aprobación, se prorroga el presupuesto del año anterior.
Una vez sancionada la Ley de Presupuesto, el Poder Ejecutivo ejecuta el
gasto de acuerdo a lo aprobado. El Presidente de la Nación y su Ministro
responsable de la administración pública que -desde la reforma constitucional
del año 1994- es el Jefe de Gabinete de
Ministros, poseen autorización para reasignar las partidas presupuestarias de
acuerdo con las prioridades coyunturales. A tal efecto, el Ejecutivo puede reasignar
gastos y sub ejecutar otros, si en determinadas coyunturas políticas las
intervenciones estatales así lo demandaran. Por último, el Congreso Nacional
debe revisar y aprobar los presupuestos nacionales efectivamente ejecutados
para cada año fiscal.
II. El Estado Nacional: Aspectos principales del gasto público
En cuanto al gasto
público analizado por finalidad, el proceso político
inaugurado en 2003 irá presentando variaciones significativas por la
importancia que adquiere el gasto social, con alto impacto en la seguridad
social y en las funciones de educación y
ciencia y técnica, y – a diferencia de la década de los 90- en el
gasto en servicios económicos, así como por el peso decreciente –aunque todavía
preponderante-de la deuda pública.
En 2003, la
composición de los egresos privilegia la continuidad de las medidas
impuestas a partir del 2002, a los efectos de paliar la crisis económica y
social originada en el 2001.
Sobre el gasto total, los porcentajes más significativos corresponden a los Servicios Sociales ( 60,46%, en especial
los sistemas jubilatorios y el “Plan de Emergencia Social”) y al pago de la Deuda Pública (22,62%), seguido
de los servicios en Seguridad y Defensa
(7,02%), y Administración Gubernamental
(6,01%). En tanto, los Servicios
Económicos (3,87%) se mantienen estables.
Para el 2004, con una suma
total levemente menor, el gasto
asignado a los Servicios Sociales incrementa su participación en el total (67,65%) y, si bien en
segundo lugar se ubica el monto destinado al pago de la Deuda Pública
con el 11,64 %, puede observarse que la cifra es inferior a la imputada en años
anteriores, debido
al proceso de reestructuración iniciado en 2003, tras la declaración de la cesación
de pagos de la deuda externa en diciembre del año 2001. El resto de los
rubros se mantienen relativamente estables (Servicios de Defensa y Seguridad: 8,12 %, Administración Gubernamental: 7,17
%), mientras que comienza a observarse el paulatino influjo que irá adquiriendo
el gasto destinado a los Servicios
Económicos, con el
5.43 %.
En efecto, para 2005 esta finalidad llega a
representar casi el 10%, desplazando a
los servicios en Seguridad y
Defensa (7,57%) y a los Gastos
Gubernamentales (6,84%). No obstante, los Servicios Sociales (63,06%) y el pago de la Deuda Pública (12,98%) siguen
manteniendo su predominio, pero éste último con montos absolutos inferiores a
años anteriores.
El 2006
mantiene la tendencia en alza del gasto Social (64,15%) y ello muestra
el enorme peso del sistema previsional como principal componente de esta
función en particular y del gasto total. En tanto, el servicio de la Deuda
Pública continúa descendiendo (11,36%), tras la culminación –en junio de
2005- del proceso de renegociación de la deuda pública instrumentada en bonos y
la cancelación anticipada de los compromisos financieros con el FMI en enero de
2006[6]. Por su parte, los servicios económicos vuelven a experimentar
un crecimiento en el gasto (10,75%), y defensa y seguridad participan
con el 7,25% y administración gubernamental con el 6,48%.
A diferencia, para 2007, mientras las finalidades servicios sociales (63,09%), defensa
y seguridad (6,88%) y administración gubernamental (5,46%) bajan su
participación en el total, el servicio de la deuda se incrementa
(12,48%) y los servicios económicos también (12,07%).
Cuadro 1. Gastos según
Finalidad (2003 a 2007) (en pesos)
Finalidad
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
Administración
Gubernamental
|
3.712.055.653
|
4.158.904.772
|
5.294.834.721
|
6.074.766.216
|
6.185.893.961
|
Defensa y Seguridad
|
4.335.093.312
|
4.871.335.023
|
5.861.781.242
|
6.756.962.853
|
7.795.962.046
|
Servicios
Sociales
|
37.345.064.195
|
40.575.181.170
|
48.846.172.609
|
60.144.158.933
|
71.435.617.515
|
Servicios
Económicos
|
2.391.993.638
|
3.212.740.709
|
7.475.704.251
|
10.100.614.312
|
13.670.143.937
|
Deuda Pública
|
13.974.280.676
|
6.893.880.530
|
10.052.332.000
|
10.645.909.000
|
14.133.748.000
|
Totales
|
61.758.487.474
|
59.712.042.20 4
|
77.530.824.823
|
93.722.411.314
|
113.221.365.459
|
Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto Nacional 2003 a
2007.
En el año 2008, como en los anteriores, los egresos más
importantes de la nueva gestión gubernamental corresponden a los Servicios Sociales, que representó el 64,49
% del gasto total. Para el año 2009 experimenta
una leve baja (63.60 %), ocupando - en el 2010-
el 60,6%. De este modo, desde el año
2003 hasta el 2010, este gasto se incrementó en 128.249.551.282 millones de
pesos, lo que implica un 443,41 %. Aquí cobra relevancia el peso que tiene la ANSeS en el presupuesto Nacional, relacionado con la incorporación
de más de 2 millones de nuevos jubilados durante todo el período, el aumento
bianual de los pagos jubilatorios y de las asignaciones familiares de los
asalariados registrados y -en especial- de la implementación –en 2009- de la
Asignación Universal por Hijo. Es de
prever que, de continuar con una política social de tipo universal, estas erogaciones
continuarán siendo muy significativas dentro de las políticas públicas
nacionales[7].
En 2009, el gasto aplicado a
los Servicios Económicos crece en
21.171.098.583 millones de pesos y representa el 20,10 % del total, mientras
que la Deuda Pública incrementa su
monto en 5.409 mil millones de pesos, e insume
el 10,52 %. Este último porcentaje es levemente mayor al de los gastos empleados en Administración
y Defensa y Seguridad que, con el
10,25 % del total del gasto, continúa ubicando a las funciones básicas del
Estado en último término y muestra la gravitación de los fondos destinados al
pago de la deuda.
Del mismo modo, para el año 2010,
el segundo gasto en importancia según la finalidad remite a los Servicios Económicos que, sumado a los
egresos en Servicios Sociales constituyen
el 76,98 % del
gasto total. A su vez, el 23,03 % restante se consigna a las demás finalidades,
correspondiéndole un 13,36 % al funcionamiento de los aspectos
esenciales del Estado, como la Administración
Gubernamental y los Servicios de Defensa y Seguridad Interior. Cabe destacar que por primera vez, en el año 2010, el
gasto vinculado al ejercicio de la Administración
tiene un monto mayor que el ocupado para la Defensa y Seguridad Interior.
Cuadro 2. Gastos según
Finalidad (2008 a 2010) (en pesos)
Finalidad
|
2008
|
2009
|
2010
|
Administración
Gubernamental
|
7.881.285.213
|
10.777.537.842
|
19.846.341.150
|
Defensa y
Seguridad
|
9.899.712.336
|
13.204.061.732
|
16.979.284.114
|
Servicios
Sociales
|
98.720.431.916
|
138.223.072.048
|
165.594.615.477
|
Servicios
Económicos
|
25.845.933.709
|
47.017.032.292
|
46.682.960.176
|
Deuda Pública
|
19.209.099.000
|
24.618.006.000
|
26.676.223.000
|
Totales
|
161.486.462.174
|
233.839.709.914
|
275.779.423.917
|
Fuente: Elaboración propia en base a
las Leyes de Presupuesto Nacional 2008 a 2010.
Como cierre del período, los cambios centrales que evidencia la
composición del gasto respecto de las gestiones estatales de las décadas
anteriores pueden apreciarse en los siguientes términos:
a)
Si
bien el gasto público total experimentó
un crecimiento gracias a una mejor gestión de la acción recaudatoria del Estado
y -en especial- de las contribuciones a la Seguridad Social, se ha mantenido el
superávit fiscal como condición
necesaria para reconstruir las capacidades políticas e institucionales del
Estado. Del mismo modo, el incremento del gasto en el año 2010 muestra una
clara decisión política orientada a sostener la demanda agregada y a revertir
el estancamiento económico del primer semestre del año 2009. En términos del
PBI, a lo largo del período analizado, el gasto público nacional registra un
aumento del 15,6% al 24,1% (gráfico 1).
Gráfico 1
(1)
Incluye el gasto
nacional, provincial y Municipal
(2)
--- (gasto consolidado) // --- (gasto público nacional)
Fuente: CIFRA_CTA (2011)
b)
El
gasto destinado a los Servicios
Económicos ha experimentado el mayor aumento, pasando de representar del
3,87% del gasto total por finalidad en el año 2003, al 16,2% en 2010. Este
rubro ha permitido apuntalar el crecimiento económico y consolidar, luego de 35
años, un modelo de inclusión en materia de servicios públicos que, en confluencia
con el gasto social, ha sido determinante para la reconstitución y ampliación de
la “ciudadanía” en un marco de profundización democrática.
c)
El
Gasto Social, la partida de mayor
importancia en el gasto total por finalidad,
ha sido reorientado –como se detalla en el siguiente apartado- en torno a la
formulación y ejecución de políticas universales, frente a las políticas
anteriores de deterioro, ajuste y de carácter focalizado, recomendadas por los
organismos multilaterales de crédito.
d)
El
proceso de renegociación de la deuda externa implicó una reducción
significativa en materia de gasto público. Como se observa en el gráfico 2, mientras que en el año 2002 el endeudamiento
del sector público nacional representaba casi el 150% del PBI, en el año 2010
el porcentaje retrocede al 44,6%. Sin embargo, pese a la disminución de su peso
presupuestario- del 22,62% del gasto total por finalidad en 2003 al 9,8% en
2010- y a que no se ha contado con nuevos aportes provenientes de los
organismos multilaterales de crédito, el problema de la Deuda Pública sigue impactando en los desembolsos del Estado de
manera considerable. Los actuales contribuyentes deben destinar alrededor de un
10 % de sus erogaciones a pagar deudas originadas por gobiernos anteriores, limitándose
–así también-una mejora en la distribución del gasto hacia otras finalidades.
GRÁFICO 2
Fuente:
CIFRA/CTA (2011)
e)
Los
gastos en los Servicios de Defensa y
Seguridad Interior se mantuvieron con una relativa estabilidad -entre el 6
y el 7%- del mismo modo que los gastos en Administración
Gubernamental, que de 6,01% en 2003 llega al 7,2% en 2010. De esta forma, las
funciones básicas del Estado Nacional sólo representan alrededor del 13 al 14 %
del gasto total.
A
continuación, se analizan con mayor detalle las finalidades servicios sociales,
servicios económicos y administración gubernamental.
II.1. Los gastos
en Servicios Sociales
Como se ha resaltado, el gasto
principal del Estado Nacional se destina a los Servicios Sociales. Dicha finalidad comprende las acciones inherentes a la prestación
de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social,
educación, cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda, agua potable,
alcantarillado y otros servicios urbanos.
La inclusión en el Presupuesto Nacional de las
transferencias para el pago de jubilaciones y pensiones del Sistema Integrado
de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP) -que comprende la ANSES, las Cajas
Previsionales provinciales transferidas, los Institutos de Retiros Militar y
Policial, los retiros de la Prefectura, la Gendarmería, el Servicio
Penitenciario, el Poder Judicial y las Pensiones sociales- es el factor
determinante de la preponderancia de la función seguridad social en esta
finalidad. Pero también es fundamental observar la evolución del gasto en los
servicios de educación y ciencia y técnica, así como los asignados a la
promoción y asistencia social.
Para 2003, la seguridad social representa
el 59,42% del total del gasto social, teniendo lugar – entre otras medidas que
justifican esta partida- la restitución del 13% recortado en 2001 a las jubilaciones y pensiones. El
incremento en la asignación presupuestaria para el año 2004-que lleva a
esta función a participar con el 61,24% del total- es consecuencia del aumento en el haber mínimo de las prestaciones
previsionales de $150 a $220 a partir de julio de 2003 [8].
En tanto, en el gasto del año 2005
repercuten los nuevos aumentos de $ 240 -en enero de 2004- y de $260 desde
junio del mismo año. Para 2006 se observa una suba de más de 7
mil millones de pesos, producto del incremento de la jubilación mínima de 308 a
350$ -a partir de julio de 2005- y del
complemento de asignación mensual de carácter no remunerativo que eleva el
haber mínimo a 390$ a partir del 1 de septiembre del mismo año. [9] Para 2007, esta
función implica el 64,88% del total del gasto social, explicado
–fundamentalmente- por el incremento generalizado del 11% en los haberes – a
partir de junio de 2006- que fija la
jubilación mínima en 470$ y, a partir de enero de 2007, por la suba del 13% y
la determinación del haber mínimo del sistema público en $530. Asimismo, cabe
consignar la incorporación de nuevos
beneficiarios al sistema previsional, la elevación de los montos mínimos y
máximos del seguro de desempleo y la creación del subsidio de contención
familiar por fallecimiento de jubilados o pensionados.
El gasto en Educación- que para 2003 participaba con el 8,45% del total del
gasto social- mantiene una evolución constante y se convierte- desde 2004 en
adelante- en la segunda erogación en importancia dentro de esta finalidad. Así,
sus montos pasan a representar el 9,67 % en 2004, el 10,29% en 2005, con un
despegue muy importante del 11,73% en 2006
y del 12,25% en 2007.
Mientras
que en 2003 el aumento se origina, principalmente, en las
transferencias a Universidades Nacionales, los programas a cargo de la
Secretaría de Cultura y los de Formación y Capacitación de las Fuerzas Armadas
para la defensa, en 2004 y en 2005 impactan, además de las transferencias a Universidades Nacionales, las
erogaciones destinadas al Fondo Nacional de Incentivo Docente, (ya que para
este año se debía cumplir con el pago de $ 726,9 millones correspondientes al
ejercicio 2002), al programa de “Desarrollo de la Educación Superior”, de
“Mejoramiento de la Calidad Educativa” y de “Infraestructura y Equipamiento de
la Educación”, entre otros.
Para 2006 y 2007 la prioridad presupuestaria se corresponde con el
mandato de la Ley de Financiamiento Educativo (26.075/2005) que apunta a
incrementar -entre los años 2006 y 2010- la inversión en educación, ciencia y
tecnología hasta alcanzar en 2010 una proporción del 6% del PBI. Para lograr este objetivo, el Estado Nacional concurre
con un 40% de los recursos y el resto le corresponde a las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Bajo esta pauta, para 2007 el gasto en
educación y ciencia y técnica sufrió –en relación al 2006-un incremento del
orden del 17% y la suma total permite cubrir (e incluso superar) la meta
pactada de gasto educativo consolidado para 2007, estipulada en el 5% del PBI.
A estos niveles, la participación del gasto educativo en el gasto total es
-para 2007- del 7,2%[10].
Para el 2007, el
gasto en educación también toma en cuenta la puesta en vigencia de la Ley N°
26.206/2006 de Educación Nacional, cuyos objetivos dominantes -a desarrollar
durante los próximos años- propenden a unificar la estructura del sistema
educativo, universalizar la educación inicial a partir de los 4 años de edad, establecer la obligatoriedad de
la escuela secundaria y la extensión a 13 años de la escolaridad obligatoria, jerarquizar
la formación docente, posibilitar el cumplimiento de la educación obligatoria
de toda la población adulta que no la haya completado y universalizar el acceso
y el dominio de las nuevas tecnologías, entre otros.
Como
se ha planteado, el gasto en ciencia y técnica también ha recibido un
fuerte impulso y su participación porcentual en el gasto social crece del 2,09%
en 2003 al 2,87% en 2007. Para este último año, la
asignación –con respecto al 2006 –se incrementa en más de 500 millones, cifra que representa el 1,7% del gasto total.
Entre los programas que han recibido mayores beneficios a lo largo del período
deben destacarse el de “Formación de Recursos Humanos y Promoción
Científica y Tecnológica” del CONICET, el de “Financiamiento de Acciones de
Ciencia y Técnica en Universidades Nacionales”, los Programas de Investigación
y Formación de Recursos Humanos y de “Desarrollo de Tecnología Nuclear y
Provisión de Insumos” de la CONEA, los Programas de Investigación Aplicada,
Innovación y Transferencia de Tecnologías y el de Investigación Fundamental e
Innovaciones Tecnológicas del INTA, el programa de “Desarrollo y Competitividad
Industrial” del INTI, el de “Modernización Tecnológica” de la Secretaría de
Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y el Programa de “Generación de
Ciclos de Información Espacial Completos” de la CONAE.
En lo que concierne a las demás
funciones, el gasto en Trabajo está destinado principalmente a
solventar el “Plan Jefes y Jefas de Hogar”- con alcance en las personas desocupadas y mayores de 70 años sin beneficios previsionales ni
ingresos fijos suficientes- y se observa una
disminución en su participación sobre el total del gasto social, en
correspondencia con el aumento en los niveles de ocupación de la PEA[11].
A diferencia, los gastos en Promoción y Asistencia Social presentan subas notorias hasta el 2006, que llevan a afectar -en ese año – el 10,42% del total del gasto por esta finalidad[12]. El componente
central de estas erogaciones proviene de cuatro planes
sociales básicos: “Asistencia”,
“Familias”, “Manos a la Obra” y “Seguridad Alimentaria”, siendo éstos últimos
los de mayor relevancia económica.
Por
último, para la función Salud resalta el incremento adjudicado para el
año 2007, que implica una variación -con
respecto al 2006- del 17,3%[13]. Las asignaciones presupuestarias más importantes se concentran, fundamentalmente, en los
programas del Ministerio de Salud y Ambiente (“Emergencia Sanitaria”, “Lucha
contra el SIDA y Enfermedades de Transmisión Sexual”; “Plan Nacional a favor de
la Madre y el Niño”; “Seguro Universal de Maternidad e Infancia”, entre otros)
y en el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(INSSJP) ex PAMI-. También presentan relevancia los recursos asignados a
brindar cobertura sanitaria a integrantes de las Fuerzas Armadas y de Seguridad
y los destinados a los Hospitales Universitarios.
Con cifras menores, restan Vivienda y Urbanismo -que del 1,88% del total del gasto social en
2003 pasa al 4,03% en 2007- y Agua Potable y alcantarillado, cuya participación en esta
finalidad implica del 0,49% en 2003 al 1,13% en 2007.
Cuadro 3. Gastos en Servicios
Sociales (2003 a 2007) (en pesos)
Función
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
Salud
|
3.669.155.329
|
2.323.768.978
|
2.746.446.809
|
3.448.981.867
|
4.306.907.873
|
Promoción y
Asistencia
Social
|
2.844.899.266
|
3.607.553.530
|
4.918.490.457
|
6.261.094.715
|
3.269.419.229
|
Seguridad
Social
|
22.193.298.342
|
24.738.339.809
|
28.775.246.287
|
35.209.403.690
|
46.350.120.830
|
Educación y
Cultura
|
3.157.202.770
|
3.907.088.518
|
5.034.922.165
|
7.050.700.054
|
8.756.127.808
|
Ciencia y
Técnica
|
783.724.935
|
918.434.729
|
1.172.559.551
|
1.529.187.632
|
2.051.761.868
|
Trabajo
|
3.807.873.601
|
3.812.903.652
|
3.782.389.000
|
3.525.542.229
|
3.004.291.978
|
Vivienda y
Urbanismo
|
702.302.341
|
1.020.629.909
|
2.127.275.471
|
2.643.026.563
|
2.884.364.424
|
Agua y
Alcantarillado
|
186.607.611
|
246.462.045
|
288.842.869
|
476.222.183
|
812.623.505
|
Total
|
37.345.064.195
|
40.575.181.170
|
48.846.172.609
|
60.144.158.933
|
71.435.617.515
|
Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto Nacional 2003 a
2007
En el año 2008, el Gasto Social se incrementa en 27.284.814.401
millones de pesos respecto al año 2007. La Seguridad
Social se ubica en primer lugar, con el 67,44 % del total, seguido por el
gasto en Educación y Cultura
(11,41%), en Salud (6,27 %), y en Promoción y Asistencia Social (4,09 %).
Para el siguiente año (2009),
esta finalidad insume 39.502.640.132 millones de pesos más que en el año anterior,
con un leve aumento para la Seguridad
Social (68,60 % del total), mientras que
Educación y Cultura, con el
11,06 %, y Salud, con el 6,50 %, se
mantienen estables. Frente a la baja relativa del gasto destinado a la Promoción y Asistencia Social (3,56 %
del total), se observa el crecimiento de las sumas aplicadas a Ciencia y Técnica, cuya suba representa
un 66,24 % respecto del 2008, y a la función Agua y Alcantarillado, con un
incremento del 58,63 % respecto de ese mismo año.
Con relación a
la política de seguridad social cabe
destacar el pleno impacto operado en el ejercicio fiscal 2008 por la reforma en el “Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones”, implementada por la Ley N° 26.222/2007 y reglamentada por el
Decreto N° 313/07, orientada a resguardar y fortalecer el financiamiento del
régimen previsional público con aportes genuinos y a garantizar un haber mínimo
al conjunto de los beneficiarios del sistema.
Para 2010, el 67,63 % del Gasto Social fue ocupado por la Seguridad
Social. Si bien el gasto en servicios sociales se ha ido incrementando en
forma constante, se observa una gran
rigidez por función, dado que –como ya
se señalara- la mayor cantidad de partidas obedece a los pagos en jubilaciones
y pensiones y, para este ejercicio, se subraya -en particular- la previsión de la
movilidad jubilatoria en los términos fijados por la Ley N° 26.417/2008.
Le siguen en importancia, Educación y Cultura, con el 11,73 %- donde el presupuesto de las
universidades públicas nacionales, que destinan la mayor parte de su gasto al
pago de salarios del plantel docente y del personal no docente, tiene un peso
central, además de la
continuidad de la implementación de la Ley N° 26.075 de Financiamiento
Educativo y de las partidas destinadas al Programa
“Conectar Igualdad” que prevé, entre los años 2010 y 2012, la distribución de tres
millones setecientas mil computadoras portátiles a
alumnos, docentes y directivos de todas las escuelas secundarias de
gestión estatal del país[14].
El rubro Salud, con el 6,14 %, ha experimentado
–respecto del año 2008- un 64% de aumento. Además de administrar importantes
instituciones, tiene a su cargo la Obra Social de los Jubilados y Pensionados
(PAMI), la administración general de los fondos de las obras sociales y la
ejecución de programas específicos. Por su parte, la Promoción y Asistencia Social representa el 4,64 % del total, y -para
este año- se
produce un significativo aumento de las asignaciones presupuestarias respecto
de 2009 y, en mayor medida, sobre la ejecución registrada en 2008 (89,84% ). Se
distinguen los fondos de los programas “Familias
por la Inclusión Social” y “Seguridad Alimentaria”, a cargo del Ministerio de
Desarrollo Social, así como la creación bajo su órbita del Programa de “Ingreso
Social con Trabajo” (Decreto N°1.067/09), cuyo objetivo es la promoción del
desarrollo
económico y la inclusión social a través de la generación de nuevos puestos de
trabajo genuino.
Con menores porcentajes, se encuentran el gasto en Ciencia y Técnica (3,13 %), en
Vivienda y Urbanismo, que
insume el 3,12 %, y en Agua potable y Alcantarillado, con 1,89 %. Sin embargo, comparado con el año
2008, todas estas funciones han obtenido incrementos significativos: Mientras
que Ciencia y Técnica casi duplica
su presupuesto, Agua y Alcantarillado lo hace en un 68,15 % y Vivienda y Urbanismo aumenta su partida en 2.056.526.884
millones de pesos.
Por último, se ubica el gasto destinado a Trabajo (1,73 %), cuyo porcentaje
sobre el total no presenta variaciones relevantes, dado que los planes sociales
se transfirieron al Ministerio de Desarrollo Social y que las mejoras en el
mercado laboral redujeron la oferta de esta política.
Cuadro 4. Gastos en
Servicios Sociales (2008 a 2010) (en pesos)
Función
|
2008
|
2009
|
2010
|
Salud
|
6.194.932.724
|
8.989.765.110
|
10.160.099.999
|
Promoción y
Asistencia
Social
|
4.045.000.091
|
4.923.466.017
|
7.679.258.508
|
Seguridad
Social
|
66.584.799.830
|
94.828.570.868
|
111.989.835.818
|
Educación y
Cultura
|
11.294.721.617
|
15.297.595.542
|
19.431.051.087
|
Ciencia y
Técnica
|
2.890.050.138
|
4.362.542.904
|
5.175.816.388
|
Trabajo
|
2.745.668.989
|
2.760.925.389
|
2.871.477.764
|
Vivienda y
Urbanismo
|
3.108.675.991
|
3.893.673.230
|
5.165.202.875
|
Agua y
Alcantarillado
|
1.856.582.536
|
3.166.532.988
|
3.121.873.038
|
Total
|
98.720.431.916
|
138.223.072.048
|
165.594.615.477
|
Fuente: Elaboración propia en base a los Presupuestos Nacionales 2008/2009 y
2010
II.2. Los gastos en Servicios
Económicos
Los Servicios
Económicos involucran las acciones de apoyo a la producción de bienes y
servicios a través del gasto en energía, combustibles, minería, comunicaciones,
transporte, ecología y medio ambiente, agricultura, industria, comercio y
turismo. El constante aumento de su participación en el total de los gastos por
finalidad-función[15]
marca notorias diferencias con respecto a la política neoliberal de la década
de los noventa y resulta una genuina expresión de la recuperación de potestades
estatales en materia de planificación, inversión, regulación y fomento de la
economía.
Para el período 2003-2007, los rubros de mayor
importancia son energía, combustible
y minería y transporte. Respecto del primero, para 2003 la
función energía, combustibles y minería representa
sólo el 19,07% del total del gasto en servicios económicos. Luego de una declinación de su participación porcentual en 2004 (14,39%), en los años subsiguientes este tópico crece
de manera preponderante, pasando a consignar la mayor cantidad de erogaciones-
con más del 40% respecto del total de este gasto[16]. Las partidas han sido destinadas -principalmente- para transferencias a los fondos energéticos provinciales, el desarrollo de obra pública para la transformación de los sectores
eléctricos provinciales (obras de interconexión eléctrica como la del NOA-NEA),
la ampliación de gasoductos, inversiones para empresas públicas, la terminación
de la Central Nuclear Atucha II, el proyecto de desarrollo de energías
renovables, así como para subsidios aplicados a la compra de combustibles
líquidos para generación térmica.
El gasto en Transporte experimenta un proceso
de evolución similar al anterior: Mientras que en 2003 implica el 11,68%
del total del gasto en servicios económicos, se genera un incremento altamente
significativo en 2004 (61,45% del total de la finalidad), para alcanzar
una relativa estabilidad a partir de 2005 a 2007, con el 38,36%, el 41,42% y el
41,11%, respectivamente. Ello incluye –entre otros- el gasto de la Dirección Nacional de Vialidad, a través de las tareas de
mantenimiento, mejoramiento y construcción de rutas y obras vinculadas a pasos
fronterizos y corredores de integración, además de subsidios a empresas
públicas de transporte y a operadores privados (Empresa Ferrocarriles
Metropolitanos S.A., y la concesión del Ferrocarril General Belgrano S.A), así
como el desarrollo de infraestructura a cargo del Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI).
El resto de las funciones exhibe porcentajes mucho menores, como es el
caso de agricultura que, salvo en el 2004 donde participa con el 8,70%
del total del gasto en servicios económicos, en el resto del período oscila
entre el 4,73 % y el 5,35%. Con
proporciones más bajas se encuentran industria, cuyo mayor porcentaje es -en
2005- el 6,83%, pero vuelve a decaer en 2006, con 3,89% y en
2007 al 2,64%, seguido de comunicaciones, ecología y medio ambiente,
seguro y finanzas y comercio y turismo.
Cuadro 5. Gastos en Servicios Económicos (2003-2007) (en pesos)
Función
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
Energía y
Combustibles
|
456.289.542
|
466.305.036
|
3.126.431.383
|
4.183.026.779
|
5.685.745.907
|
Comunicaciones
|
103.526.478
|
173.805.668
|
181.122.201
|
219.873.941
|
294.122.555
|
Transporte
|
279.521.976
|
1.961.748.706
|
2.844.934.756
|
4.163.360.145
|
5.620.720.238
|
Ecología y Medio
Ambiente
|
87.367.535
|
90.785.396
|
114.600.713
|
167.364.241
|
323.584.717
|
Agricultura
|
252.181.751
|
283.768.689
|
363.999.861
|
566.356.406
|
732.285.508
|
Industria
|
113.309.333
|
124.678.741
|
505.081.129
|
391.654.335
|
361.818.168
|
Comercio,
turismo
|
73.033.697
|
87.255.473
|
110.698.688
|
164.234.291
|
203.661.305
|
Seguros y
Finanzas
|
26.763.326
|
24.393.000
|
228.835.520
|
241.744.174
|
448.205.539
|
Total
|
2.391.993.638
|
3.212.740.709
|
7.475.704.251
|
10.100.614.312
|
13.670.143.937
|
Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto Nacional 2003 a
2007
Desde el año 2008 al año 2010 el gasto destinado a los Servicios Económicos casi se duplica en
términos nominales: Aumenta el 80,62 %, con 20.837.026.467 millones más de
pesos. Vale destacar que - a comienzos de este período- se evidencian los
primeros efectos de la crisis financiera mundial, razón por la cual la política
gubernamental privilegió el incremento de este tipo de gastos para mantener el
nivel de actividad económica. Así, para el año 2009, época de declinación del
ciclo económico, se observa el mayor gasto en esta finalidad de estos últimos
tres años analizados.
Para el 2008,
los gastos en Energía y Combustibles y
Transporte prácticamente se igualan y conforman las funciones de mayor
relevancia. Ambos suman un total de
21.590.766.695 millones de pesos, ocupando el 83,53 % del gasto total para esta
finalidad. En tanto, durante el año 2009,
el gasto en Transporte cubre el
42,92 % y el destinado a Energía el
38,30 %, implicando el 81,22 % del gasto en servicios económicos de ese
año.
En 2010, el Transporte también es la actividad con
el mayor monto presupuestado, llegando al 42,90 % del total. Su crecimiento es
progresivo, ya que desde el año 2008
se eleva en un 88,26 %. Lo mismo ocurre en el rubro Energía, Combustibles y
Minería, con el 37,67 % del total, donde el gasto casi se duplica respecto
al año 2008[17].
La prioridad en la
asignación se presenta, en el caso del sector
transporte, en las obras de
construcción, recuperación y mantenimiento de rutas, y en el desarrollo de
obras en corredores viales, a cargo de la Dirección Nacional de Vialidad.
También resultan significativas las transferencias realizadas por el Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios a las empresas
concesionarias de ferrocarriles y el subterráneo, en el marco del plan de
inversión ferroviaria en el área metropolitana. Asimismo, se destacan la
inversión en infraestructura vial incluida en el plan de Desarrollo Integrador
del Norte Grande, y los fondos asignados a la “Administración de
Infraestructuras Ferroviarias S.E.” -creada por la Ley N° 26.352- para el
financiamiento de las obras vinculadas al soterramiento del Ferrocarril General
Sarmiento, la electrificación de los Ferrocarriles General Roca y General San
Martín y otros gastos de infraestructura en el ámbito del sistema
ferroviario.
En tanto, en la
asignación a la función energía,
combustibles y minería cobran relevancia las transferencias para la
atención de inversiones en el sector energético por parte de las empresas
públicas Energía Argentina S.A., Nucleoeléctrica Argentina S.A., Yacimientos
Carboníferos Río Turbio y DIOXITEK S.A., así como del Ente Binacional Yacyretá.
También son significativas las transferencias administradas por la Secretaría
de Energía del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios, destinadas principalmente al tendido y ampliación de redes
eléctricas de alta tensión –entre las cuales predomina la Línea de Alta Tensión
NEA-NOA y la Interconexión Comahue-Pico Truncado.
El gasto reservado a la función Agricultura
también se incrementa significativamente en estos últimos años, siendo el
año 2009 el de mayor presupuesto. Para ese año se estipulan 3.210.855.615
millones de pesos más que en el 2008, experimentando una suba del 61,43 %. Muy por debajo, se ubican Ecología y Medio Ambiente; Comunicaciones; Industria y -por último- Seguros
y Finanzas, que – en conjunto- representan alrededor del 10 % de los gastos
económicos.
No obstante, el gasto en Ecología y Medio Ambiente[18]
es el que más aumenta proporcionalmente desde el año 2008 -un 154,30 %- mientras
que las Comunicaciones y Comercio y Turismo lo hacen en un
135,93 % y un 96,99%, respectivamente. A diferencia, desde el año 2008, Seguros y Finanzas baja su presupuesto drásticamente, con 132.585.628 millones de pesos
menos para el último año del período
analizado, en tanto que Industria mantiene su
gasto relativamente estable.
Cuadro 6. Gastos en Servicios Económicos (2008-2010) (en pesos)
Función
|
2008
|
2009
|
2010
|
Energía y
Combustibles
|
10.952.640.276
|
18.010.367.365
|
17.584.595.248
|
Comunicaciones
|
438.992.457
|
761.512.581
|
1.095.625.096
|
Transporte
|
10.638.126.419
|
20.180.611.414
|
20.027.745.744
|
Ecología y Medio
Ambiente
|
483.065.914
|
680.569.737
|
1.228.456.007
|
Agricultura
|
1.972.449.659
|
5.514.548.148
|
5.183.305.274
|
Industria
|
851.800.111
|
1.387.086.574
|
909.453.035
|
Comercio,
turismo
|
286.112.245
|
411.371.473
|
563.618.772
|
Seguros y
Finanzas
|
222.746.628
|
70.965965.000
|
90.161.000
|
Total
|
25.845.933.709
|
47.017.032.292
|
46.682.960.176
|
Fuente: Elaboración propia en base a los Presupuestos Nacionales 2008/2009 y
2010
II.3. Los gastos en Administración Gubernamental
Esta finalidad, que expresa la
composición del gasto según las funciones ejercidas por los distintos poderes
del Estado, mantiene -a lo largo del
período 2003/2006- una relativa estabilidad. Las
Relaciones Interiores, que involucran las transferencias por coparticipación federal al gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Tierra del Fuego, la
asistencia financiera a los gobiernos provinciales y la realización de los
actos electorales, entre otros, ocupan el primer lugar, destinándose a ella
entre el 35% y 40% del gasto por esta finalidad, salvo para el 2006 que decae a
un 33,5%.
El gasto Judicial, concentrado en las acciones del Poder Judicial de la Nación, del
Ministerio Público, del actual Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y de
la Procuración Penitenciaria, demuestra
un progresivo incremento – que lo ubica en segundo término- llegando -para
2006- a comprometer el 26,05% del total de la finalidad gubernamental. El
aumento de las asignaciones –además de la apertura de nuevos juzgados,
fiscalías y defensorías – también deriva
de la puesta en marcha del “Plan Estratégico
de Justicia y Seguridad 2004-2007”.
La función Relaciones
Exteriores oscila entre el 17% y el 15% del total del gasto gubernamental y
congrega las actividades de la política exterior, los créditos vinculados al
registro y sostenimiento del culto católico y el programa “Cascos Blancos” para
la asistencia humanitaria (ONU-OEA), así
como los aportes de capital a diversos organismos internacionales.
A la Dirección Superior Ejecutiva, vinculada con los cargos de
conducción y coordinación general desarrollados por la Secretaría General de la
Presidencia de la Nación, la Jefatura de Gabinetes de Ministros y los
Ministerios de Economía y Producción y de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios del Estado[19], le corresponde entre el 7% y el 10,64%, en tanto que la proporción referida
a la función Legislativa -los gastos de la Cámara de Diputados y de
Senadores de la Nación- no sólo es menor sino que fue decreciendo (de
9,41% en 2003 pasó a 7,81% en 2006).
Finalmente, la Administración Fiscal –que incluye tanto la administración
financiera del Estado Nacional como la coordinación de esta actividad entre el
gobierno nacional, las provincias y los municipios y la administración de los
bienes del patrimonio estatal -
ocupa entre un 4% y un 5% del total, mientras que las funciones orientadas al control de la gestión pública (ejercido por la Sindicatura General de la
Nación y la Auditoría General de la Nación) y a la producción de información y estadísticas básicas (fundamentalmente, las tareas desarrolladas
por el INDEC) no superan el 3% del total.
Para
el año 2007 se observan importantes cambios, ya que la función judicial ocupa el primer lugar, con
el 32,95% del total del gasto para esta finalidad, relegando a las relaciones interiores que vuelven a experimentar una nueva
reducción y pasan a comprender el 19,73%.[20] Por el contrario, aumentan su participación
la función relaciones
exteriores (17,44%), dirección superior ejecutiva (13,74%) y legislativa (9,00%).
Cuadro 7. Gastos en Administración Gubernamental (2003-2007) (en pesos)
Función
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
Legislativa
|
349.610.043
|
365.976.388
|
402.592.379
|
477.583.268
|
557.085.836
|
Judicial
|
876.647.712
|
943.276.382
|
1.139.964.244
|
1.582.531.252
|
2.038.329.511
|
Dirección
Superior Ejecutiva
|
259.285.500
|
369.811.440
|
506.875.330
|
646.121.113
|
850.295.808
|
Relaciones
Exteriores
|
631.062.182
|
618.613.004
|
695.872.329
|
924.112.167
|
1.078.873.673
|
Relaciones
Interiores
|
1.307.914.536
|
1.644.795.802
|
2.113.637.303
|
2.035.062.952
|
1.220.857.399
|
Administración
Fiscal
|
161.382.810
|
91.029.374
|
299.290.104
|
255.445.112
|
230.317.859
|
Control de la
Gestión Pública
|
51.249.568
|
54.311.992
|
65.637.000
|
76.778.510
|
94.429.639
|
Información y
Estadísticas Básicas
|
74.903.302
|
71.090.390
|
70.966.032
|
77.131.842
|
115.704.236
|
Totales
|
3.712.055.653
|
4.158.904.772
|
5.294.834.721
|
6.074.766.216
|
6.185.893.961
|
Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto Nacional 2003 a
2007
En 2010, el mayor monto del
gasto en Administración Gubernamental
corresponde a las Relaciones Interiores,
con el 41,98 % del total. Le sigue en importancia la función Judicial (23.16 %), cuya partida,
hacia el final de este trienio, casi se duplica. Con menor rango se encuentran
las Relaciones Exteriores (9,18 %);
la Dirección Superior Ejecutiva
(9,15%); la Administración Fiscal (6,96 %) y la función Legislativa (6%). Comparado con el año el
año 2008, la Administración Fiscal muestra
un significativo aumento, ya que para ese
año sólo representaba el 3,69 % del total, mientras que en la Dirección Superior Ejecutiva y en la
función Legislativa se advierte un
recorte, tomando en cuenta que –también para 2008- implicaban el 13,47% y el
9,20% del gasto en la finalidad, respectivamente.
Por su parte, la función de Información
y Estadísticas Básicas ocupa el 2,52 % del gasto en Administración y su partida – en relación con el año 2008- casi se cuadruplica, justificado por las
tareas requeridas para la implementación del Censo Nacional de Población del
año 2010. Asimismo, el Control de la
Gestión Pública, con el 1,04%, también
se incrementa desde el año 2008, casi duplicándose.
Cuadro 8. Gastos en Administración
Gubernamental (2008-2010) (en pesos)
Función
|
2008
|
2009
|
2010
|
Legislativa
|
718.784.276
|
939.253.045
|
1.190.545.585
|
Judicial
|
2.559.513.152
|
3.602.082.704
|
4.596.763.721
|
Dirección
Superior Ejecutiva
|
1.052.213.747
|
1.516.704.315
|
1.816.919.293
|
Relaciones
Exteriores
|
1.689.556.144
|
2.144.930.621
|
1.822.209.232
|
Relaciones
Interiores
|
1.248.980.973
|
1.733.241.897
|
8.331.071.581
|
Administración
Fiscal
|
288.786.187
|
375.989.031
|
1.381.533.650
|
Control de la
Gestión Pública
|
117.462.034
|
169.432.856
|
206.898.372
|
Información y
Estadísticas Básicas
|
135.988.700
|
295.903.373
|
500.399.716
|
Totales
|
7.811.285.213
|
10.777.537842
|
19.846.341.150
|
Fuente: Elaboración propia en base a los Presupuestos Nacionales 2008/2009 y
2010
III. La Administración Central: composición del gasto
por jurisdicción, subjurisdicción y por finalidad
Los gastos de la Administración
Central registran las erogaciones de los tres Poderes de gobierno, sumado
al Ministerio Público, el servicio de la deuda y las obligaciones del tesoro,
consideradas también estas dos últimas por el clasificador presupuestario como
“jurisdicciones de características particulares”.
El gasto
del Poder Ejecutivo Nacional es el
mayor respecto de los demás poderes gubernamentales, representando más del 70%
del total. En tanto, el Poder Judicial
tiene asignado entre el 1,12% y el
1,29%, mientras que el Poder Legislativo -para todos los años- no llega al 1%
del total. En este período, el Servicio
de la Deuda es el rubro con mayor nivel de variación porcentual, que pasa
de 22,23% en 2003, al11,32% en 2004;12,80% en 2005 y 11,21% en 2006. En este
último año, dicho componente del gasto es
el único que opera una baja en términos
nominales, como resultado del proceso de renegociación -encarado desde el año
2003 y finalizado en 2005-, mientras que en 2007 vuelve a incrementarse y llega
al 12.34% del total. En tanto, el rubro Obligaciones del Tesoro[21] registra
un significativo aumento para los años 2005 y 2006 y en su composición tienen
prevalencia la asistencia financiera para gasto social de las provincias, para
Empresas Públicas y Entes Binacionales, los impuestos coparticipables con la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Tierra del Fuego y la asistencia financiera a
provincias.
En términos de subjurisdicciones del Poder Ejecutivo[22], el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se ubica en el primer
lugar. Su alcance – que pasó del 39,71% en 2003 al 25,26% en 2007- deriva de la
administración de las erogaciones vinculadas con los gastos en seguridad
social y con el Plan Jefes y Jefas de
Hogar. En segundo lugar se encuentra el Ministerio
de Educación, Ciencia y Tecnología, cuyo porcentaje sobre el total fue aumentando
desde el 12,59% y 12,92% en 2003 y 2004, al 13,38% y 14.,02% en 2005 y 2006,
con una baja importante para el 2007 (8,21%).
Las erogaciones del Ministerio de Defensa, que comprende en
su área central a las Fuerzas Armadas, ocupan el tercer lugar para 2003 y 2004
(12,16% y 10,57%), pero -a partir del 2005- se observa una progresiva
declinación, con un porcentaje del 8,99%, en 2007. A diferencia, cobra mayor gravitación
el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
(creado en 2004), con el 16,38%, llegando a implicar el 20% del gasto para el
año 2006 y el 22,14% en el año 2007. La inclusión de un conjunto de áreas que
dependían del Ministerio de Economía (Secretarías de Transporte,
Energía, Minería y Obras Públicas) explican su mayor predominio y el
correlativo achicamiento de éste último que, a diferencia de la década
del 90, hoy sólo tiene asignado el 2% del gasto por subjurisdicción.
En cuanto
al resto de los Ministerios, se advierte el incremento constante del gasto
vinculado al área de Desarrollo Social- que concentraba el 6,79% en
2003, para llegar en 2007 al 9,76%-, así
como del Ministerio del Interior, por el pase de las fuerzas de
seguridad en el año 2005. Con dicho traslado, esta jurisdicción representa
-para 2005 y 2006- más del 8% del gasto, con una leve baja en 2007 (7,79%),
mientras que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (que contaba
anteriormente con esas fuerzas) se reduce a casi el 2%.
Por su parte, el Ministerio de Salud evidencia una disminución a lo largo del período (de 4,53%
en 2003 a 3,54% en 2006 y 1,70% en 2007), de la misma forma que la Presidencia
de la Nación - del 7,71% que erogaba en 2003 no llega al 2% para 2005, 2006
y 2007-, por el traslado de Secretarías como Turismo, Deportes y Ambiente y
Desarrollo Sustentable a otras áreas- y el Ministerio de Relaciones
Exteriores (del 2,64% en 2003 al 1,89% en 2006 y 1,83% en 2007), en tanto
que los porcentajes de la Jefatura de Gabinete de Ministros se mantienen
estables (entre el 0,20% y el 0,73%, pasando en 2007 al 1,12%).
Cuadro 9. Gastos de la
Administración Central (2003-2007) (en pesos)
Concepto
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
Poder Legislativo
|
394.484.064
|
407.212.988
|
458.560.040
|
554.420.531
|
652.647.861
|
Poder Judicial
|
693.583.327
|
726.072.905
|
884.290.933
|
1.216.666.875
|
1.565.098.881
|
Ministerio Público
|
154.711.739
|
162.410.000
|
194.086.000
|
290.978.650
|
383.057.815
|
Poder Ejecutivo
|
24.483.206.895
|
28.289.983.753
|
30.806.371.209
|
43.178.433.773
|
55.485.386.741
|
Presidencia de
la Nación
|
1.889.403.497
|
571.593.454
|
636.547.267
|
761.266.002
|
926.666.188
|
Jefatura de
Gabinete de Ministros
|
49.335.824
|
186.855.000
|
228.074.000
|
94.647.288
|
624.857.600
|
Ministerio del
Interior
|
193.418.922
|
161.884.000
|
**3.032.667.311
|
3.510.694.547
|
4.326.238.487
|
Min.
Relaciones Exteriores, Culto y C. Internacional
|
647.092.872
|
630.267.323
|
728.029.242
|
817.967.084
|
1.018.969.518
|
Min. De
Justicia Seg. y Derechos Humanos
|
2.229.098.344
|
2.802.109.977
|
***582.328.273
|
690.973.923
|
895.670.777
|
Ministerio de
Defensa
|
2.978432.286
|
3.029.239.666
|
3.566.528.557
|
4.222.724.487
|
4.992.913.693
|
Min. De
Economía
|
639.256.449
|
489.773.485*
|
748.685.183
|
880.816.921
|
1.053.285.068
|
Min.de la
Producción
|
276.905.262
|
||||
Min. De
Planificación Federal, Inversión
|
2.659.320.220
|
5.907.887.709
|
8.673.057.309
|
12.286.983.842
|
|
Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología
|
3.083.368.606
|
3.697.327.622
|
4.786.487.473
|
6.303.766.761
|
8.213.960.251
|
Min. De
Trabajo, Empleo y Seguridad Social
|
9.723.584.945
|
10.824.176.673
|
11.050.136.000
|
12.192.913.229
|
14.020.001.822
|
Ministerio de
Salud
|
1.110.064.630
|
1.195.248.290
|
****1.314.952.166
|
1.531.853.157
|
1.708.177.615
|
Min. De
Desarrollo Social
|
1.663.245.258
|
2.531.961.528
|
3.153.995.778
|
3.497.753.065
|
5.417.661.880
|
SUBTOTAL
|
25.725.986.025
|
29.585.679.646
|
32.343.308.182
|
45.240.499.829
|
58.086.191.298
|
Servicio de la Deuda Pública
|
13.730.218.567
|
6.751.341.530
|
9.918.443.000
|
10.505.443.000
|
13.977.443.000
|
Obligaciones a Cargo del Tesoro
|
3.586.884.946
|
4.481.558.818
|
7.597.337.000
|
8.996.354.000
|
3.945.646.659
|
Total
|
43.043.089.538
|
41.308.353.479
|
54.789.035.932
|
64.959.483.510
|
76.009.280.957
|
* En 2004 se
fusionan los Ministerios de Economía y de la Producción.
** En 2005 Las fuerzas de seguridad se incorporan al Ministerio del
Interior.
*** A partir de
2005 el Ministerio pasa a denominarse de “Justicia y Derechos Humanos”.
**** En 2005 y 2006 el Ministerio pasa a denominarse de “Salud y Ambiente”.
Fuente: Elaboración
propia en base a los Presupuestos Nacionales 2003 a 2007
En el año 2010, también puede
observarse que principal gasto se destina al Poder Ejecutivo, (80,48 %
del total), seguido por el Servicio de
la Deuda Pública (9,64 %) y las Obligaciones del Tesoro (7,79 %). Las
jurisdicciones restantes presentan los más bajos porcentajes, correspondiéndole
al Poder Judicial de la Nación el
1,23 %, al Poder Legislativo el 0,56
% y al Ministerio Público el 0,31 %.
Como en los años anteriores, en el caso de las subjurisdicciones del Poder Ejecutivo, los mayores montos se
destinan al Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, con el 37,95 % del total (principalmente, por
los fondos que se transfieren a la ANSeS para el pago previsional de carácter
universal y por las políticas laborales de regulación y de carácter social), al Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios (14,08
%), el Ministerio de Educación (5,66 %) y el Ministerio de Desarrollo Social (5,22 %). Cuentan con menores
recursos el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, (4,82 %),
el Ministerio de Defensa (4,57 %) y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (1,87 %).
Los restantes Ministerios -que participan con menos del 1%- son: la Jefatura de Gabinete de Ministros (0,87
%), el Ministerio de Ciencia, Tecnología
e Innovación Productiva (0,77 %), el Ministerio
de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (0,72 %), la Presidencia de la Nación (0,61 %), el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (0,50 %), el Ministerio de Industria y Turismo (
0,40 %) y el Ministerio del Interior
( 0,38 %).
Como puede observarse en el cuadro 10, a lo largo del período 2008 a
2010, los Ministerios que más incrementaron sus presupuestos fueron: La
Jefatura de Gabinete de Ministros, el Ministerio de Desarrollo Social, el
Ministerio de Planificación Federal, el Ministerio de Educación y el Ministerio
de Justicia. En cambio, lo disminuyen el Ministerio de Trabajo y el Ministerio
de Economía.
Cuadro 10. Gastos de la Administración Central
(2008 a 2010) (en pesos)
Concepto
|
2008
|
2009
|
2010
|
Poder Legislativo
|
819.252.415
|
1.110.164.795
|
1.417.058.490
|
Poder Judicial
|
1.892.359.145
|
2.577.064.365
|
3.399.380.272
|
Ministerio Público
|
524.694.369
|
708.122.458
|
863.101.629
|
Poder Ejecutivo
|
78.296.348.305
|
111.901.871.414
|
94.694.826.195
|
Presidencia de
la Nación
|
1.202.139.528
|
1.291.997.742
|
1.360.543.229
|
Jefatura de
Gabinete de Ministros
|
764.735.994
|
1.116.254.928
|
2.324.866.525
|
Ministerio del
Interior
|
424.238.487
|
743.806.270
|
472.845.335
|
Min.
Relaciones Exteriores, Culto y C. Internacional
|
1.315.597.563
|
1.589.844.897
|
1.701.142.035
|
Min. De
Justicia y Derechos Humanos
|
6.222.281.427
|
8.094.602.281
|
11.186.586.156
|
Ministerio de
Defensa
|
6.376.661.912
|
8.529.798.304
|
10.118.057.875
|
Min. De
Economía
|
2.536.141.234
|
1.042.356.831
|
1.264.614.676
|
Min. De la Producción
|
5.314.442.596
|
||
Min. De Industria y Turismo
|
487.336.968
|
||
Min.
Agricultura, Ganadería y Pesca
|
591.333.000
|
||
Min. De
Planificación Federal, Inversión
|
21.302.033.195
|
33.793.579.858
|
28.015.017.448
|
Ministerio de
Educación
|
9.304.610.539
|
12.687.161.343
|
15.564.191.784
|
Min. De Ciencia,
Tec. e Innovación
|
1.136.464.933
|
1.765.230.663
|
855.566.000
|
Min. De
Trabajo, Empleo y Seguridad Social
|
17.503.143.989
|
22.128.176.389
|
2.796.969.764
|
Ministerio de
Salud
|
2.638.345.195
|
3.585.802.443
|
3.666.655.256
|
Min. De
Desarrollo Social
|
7.569.954.309
|
10.218.816.869
|
14.289.100.144
|
SUBTOTAL
|
81.532.654.234
|
116.297.223.032
|
100.374.366.586
|
Servicio de la Deuda Pública
|
19.068.553.000
|
24.512.553.000
|
26.575.553.000
|
Obligaciones a Cargo del Tesoro
|
7.467.046.372
|
15.790.859.078
|
21.472.114.000
|
Total
|
108.068.253.606
|
156.600.635.110
|
148.422.033.586
|
Fuente: Elaboración propia en base a los Presupuestos Nacionales 2008/2009 y
2010.
En resumen, los datos consignados permiten resaltar que-desde el año
2003- la configuración estatal nacional y sus competencias y roles han sufrido
importantes transformaciones, ancladas en la decisión de priorizar las
políticas productivas y las políticas laborales y sociales, ya que si bien el
gasto se fue incrementando en todos los ministerios, aquellos vinculados con
estas actividades han aumentado su participación relativa.
Del mismo modo, con la creación del Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en el año 2004, se adopta una política activa de
inversión pública, de regulación de servicios públicos y de administración y
creación de empresas públicas y/o mixtas. Su importancia en el aparato estatal
también está dada por el traspaso desde los Ministerios de Economía y de
Defensa de varios organismos descentralizados a su órbita.
En el caso del Ministerio de
Educación, luego de su reducción y pérdida de competencias ocurridas desde
1989 al año 2001, también recobra protagonismo a lo largo del período. Tiene a
su cargo la administración de las Universidades Nacionales y de programas de
fortalecimiento educativo, como el Fondo Salarial Docente, la construcción de
establecimientos educativos - en conjunto con el Ministerio de Planificación-,
de equipamiento educativo, etc. Es importante señalar que, luego del ajuste de
los años 2000 y 2001, el gasto salarial universitario se fue incrementando
anualmente mediante la negociación colectiva de trabajo del sector, mientras
que la creación de nuevas Universidades Públicas (nueve, en total) expresa otra
de las políticas de alto impacto para el sector universitario, que eleva su
participación en el PBI a casi un punto[23].
Asimismo, la puesta en marcha –en diciembre del año 2007- del Ministerio de Ciencia, Tecnología e
Innovación Productiva y el aumento del presupuesto de sus áreas
dependientes como el CONICET, ayudó a la reconstrucción del perfil del Estado
como productor y promotor científico-tecnológico.
En otro plano – y a diferencia de las décadas anteriores- la política de
Derechos Humanos ha sido también jerarquizada institucionalmente con la
creación del Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos y con
el traspaso –en una primera etapa- de
los organismos de seguridad interior a su esfera, conformando ambos sucesos un
cambio de orden cualitativo en el perfil institucional del aparato de Estado[24].
Otro aspecto a señalar refiere al cambio sufrido por el Ministerio de Economía, que si bien se
fusiona con el Ministerio de la Producción en el año 2004, perdió sus funciones de regulador de los
servicios públicos y de gestión de las empresas estatales en manos del
Ministerio de Planificación. A su vez, con la creación del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y del Ministerio de
Industria y Turismo en el año 2010, también quedaron fuera de su ámbito la administración
de las actividades productivas. Por otra parte, se reformuló el rol y el peso tradicional del área de Defensa,
con el traslado al poder civil de organismos como la Administración de Aviación
Civil, Fabricaciones Militares y Policía Aeroportuaria.
III.1 Los Organismos
Descentralizados: Composición del gasto por jurisdicción y según finalidad
Los organismos descentralizados (OD), aunque son autárquicos
financieramente, dependen funcionalmente de las distintas jurisdicciones de la
Administración Central. Salvo la Auditoría General de la Nación, vinculada al
Poder Legislativo, el resto de los OD se ubica bajo la órbita del Poder
Ejecutivo. En su mayoría poseen ingresos propios, obtenido por diversas
fuentes: contribuciones previsionales y laborales, tasas, impuestos
específicos, aranceles y prestaciones de servicios. El monto total asignado por
jurisdicción y según finalidad presenta un crecimiento significativo, pasando
de $2.529.206.258 en 2003 a $ 8.960.623.603 en
2007[25].
Para 2003, los OD de la Presidencia de la Nación
concentraban el 40,38% del gasto, seguidos por el Ministerio de la
Producción (14,92%), el Ministerio de Salud (13,29%), el Ministerio
de Economía (9,65%) y el Ministerio de Educación (8,86%). En cambio,
a partir del 2004, el presupuesto destinado a los OD del Ministerio
de Planificación, Inversión y Servicios Públicos es el de mayor importancia, llegando a representar- en el año 2007-
más del 50% del gasto que insumen este tipo de organismos.[26] Dicho crecimiento guarda relación con la
transferencia de varios OD que figuraban anteriormente bajo el ámbito de la
Presidencia (como la Dirección Nacional de Vialidad y la Comisión Nacional de
Energía Atómica que comprometen la mayor parte de los recursos, además del
Instituto Nacional del Agua, el Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento y
otros) y del Ministerio de Economía (ENRE- ENARGAS- CNC, etc.).
En segundo lugar, con porcentajes que oscilan entre el 18% y el 19%[27] del total, se ubican los OD del Ministerio
de Salud (Hospital Sommer, Anmat,
Incucai, Colonia Montes de Oca, Anlis, etc.), aunque las mayores
partidas le corresponden a la “Administración de Programas Especiales” y a la
Superintendencia de Servicios de Salud. El
Ministerio de Economía y Producción,
jurisdicción de la que dependen el INTA, el INTI, el SENASA, Fabricaciones
Militares, la Comisión Nacional de Valores, etc. fue reduciendo su
participación del 15,10% -en 2004-
al 12,25% en 2007, seguido en
importancia por los OD del Ministerio de Educación (CONICET y CONEAU),
que también van disminuyendo sus erogaciones del 7,61% en 2004 al
5,49% en 2007, así como los
del Ministerio de Desarrollo Social y
los de la Presidencia de la Nación
(COMFER, Administración de Parques
Nacionales, SIGEN, Biblioteca Nacional, Autoridad regulatoria nuclear y
otros). Con un porcentaje menor,
se ubican los OD del Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa y
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social[28].
En el año 2008, los Ministerios
con mayor presupuesto destinado a sus OD fueron: El Ministerio de Planificación (53,35 % del gasto total, con 14
organismos descentralizados y entes reguladores), el Ministerio de Economía y Producción (17,75 %), el Ministerio de Salud (14,99 %), el Ministerio de Ciencia, Tecnología (4,86
%), la Presidencia de la Nación (3,60
%) y el Ministerio del Interior (
1,79 %). Dicha tendencia casi se mantiene en el año 2009, con el predominio del Ministerio de Planificación (49,10 %), el Ministerio de la Producción (26,99 %),
el Ministerio de Salud (12,33 %), el
Ministerio de Ciencia y Tecnología (4,36
%), el Ministerio del Interior (1,82
%) y la Presidencia de la Nación (1,30 %).
Para el 2010, se contabilizan
un total de sesenta OD y además del peso del Ministerio de Planificación, con el 49,46 % del gasto para estos
organismos, cobra relevancia el recientemente creado Ministerio de Agricultura (20,10 %), mientras que el Ministerio de Salud (13,31 %), el Ministerio de Ciencia y Tecnología (5,49
%) y el Ministerio del Interior (2,71
%) conservan posiciones similares a los
dos años anteriores.
Como se ha comentado en el apartado anterior, los
cambios ministeriales operados desde el 2003 repercuten también a nivel de la dependencia funcional de una importante
cantidad y variedad de OD. Es el caso de
los OD vinculados al Ministerio de
Economía que, paulatinamente, fueron transferidos hacia los Ministerios de la
Producción, de Planificación Federal, de Industria y de Agricultura, Ganadería y Pesca. El Ministerio de Planificación Federal –como se planteara
más arriba- concentra la mayor parte de los OD que, además, poseen los mayores
presupuestos. Se trata de los entes reguladores de los servicios públicos, como el ENRE y el ENARGAS, así como de la
Dirección Nacional de Vialidad y la Comisión Nacional de Energía Atómica.
También incorporó -durante la Presidencia del Dr. Néstor Kirchner- a la
Dirección de Fabricaciones Militares, históricamente dependiente del Ministerio
de Defensa. En tanto, el Ministerio de Salud mantiene durante el período
sus OD sin cambios importantes, entre los que se destacan la Superintendencia
de Servicios de Salud, el ANMAT y el
INCUCAI[29].
III.2 Las instituciones
de seguridad social: composición del gasto por entidad y por finalidad
Este rubro presupuestario ha tenido uno de los mayores incrementos, destinados fundamentalmente a la seguridad
social (Cuadros 11 y 12). Como fuera precisado, al paulatino aumento de los
haberes jubilatorios y de la cantidad de personas con cobertura, se suman dos
medidas de suma trascendencia como la re-estatización de las Administradoras de
Fondos de Pensión (AFJP) en el año 2008 y la implementación de la Asignación
Universal por hijo a partir del año 2009. Por tal motivo, la Administración Nacional de Seguridad
Social (ANSeS), dependiente del Ministerio de Trabajo, representa más del
90% del gasto de estas instituciones[30]. El gráfico 3 permite observar la evolución creciente de la cantidad de
beneficiarios y de la jubilación mínima, en un marcado contraste con las
políticas de “vaciamiento” instrumentadas hasta el año 2001.
Gráfico 3
Fuente: CIFRA-CTA (2011)
El resto de los recursos se comparten entre el Instituto de Ayuda de Retiros y Pensiones Militares y la Caja de Retiros de la Policía Federal
Argentina, encuadrada bajo el
Ministerio de Justicia en 2004 y –posteriormente- en el Ministerio del
Interior. Es importante
observar que estos organismos poseen ingresos menores a sus gastos. El
Instituto con mayor proporción de déficit es el militar, razón por la cual el
Estado debe destinar recursos impositivos para cubrir el desequilibrio.
Cuadro 11 Gastos
de las Instituciones de Seguridad Social (2003-2007) (en millones de pesos)
Entidad
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
Caja de Retiros de la Policía
Federal
|
657.945.549
|
756.457.100
|
799.004.000
|
827.154.000
|
969.645.000
|
Instituto Retiros y Pensiones
Militares
|
1.410.220.402
|
1.446.167.000
|
1.454.769.000
|
1.467.664.000
|
1.476.942.000
|
Administración de la Seguridad
Social. ANSES
|
23.924.364.413
|
24.571.037.720
|
28.965.287.000
|
35.609.272.116
|
47.175.129.941
|
Total
|
25.992.530.364
|
26.773.661.820
|
31.219.060.000
|
37.904.090.116
|
49.621.716.941
|
Fuente: Elaboración propia en base a los
Presupuestos Nacionales 2003 a 2007.
Cuadro 12. Gastos de las Instituciones de Seguridad
Social (2008-2010) (en millones de pesos)
Entidad
|
2008
|
2009
|
2010
|
Caja de Retiros de la Policía
Federal
|
1.327.672.083
|
2.070.966.000
|
2.070.966.000
|
Instituto Retiros y Pensiones
Militares
|
1.833.524.661
|
2.362.429.000
|
2.362.429.000
|
Administración de la Seguridad
Social. ANSES
|
68.300.033.000
|
114.995.896.000
|
101.813.838.000
|
Total
|
71.461.229.744
|
119.429.291.000
|
106.247.233.000
|
Fuente: Elaboración propia en base a los Presupuestos Nacionales 2008/2009 y
2010.
Conclusiones
El nuevo escenario que- desde diciembre del 2001-
abrió el colapso de la Convertibilidad reflejó de manera nítida que las
sucesivas reformas ensayadas durante la década de los 90 no habían logrado resolver gran parte de las
problemáticas estatales históricas (como
el déficit fiscal, la deuda externa, su papel en la redistribución equitativa
de los ingresos y en el acceso a los bienes y servicios públicos, etc.) y
que la disminución del aparato
administrativo y de sus agentes –en tanto condición sine qua non de
todas las reformas implementadas- contribuyó –más que a su eficiencia- a la “construcción
política de la debilidad estatal” (Vilas, 2001).
Como se mencionara
al comienzo de este trabajo, durante la década de los 90 el mayor aumento en el
gasto público estuvo representado por el pago de los intereses de la deuda pública
externa, cuyo crecimiento - como porcentaje del PBI, entre 1992 y 2000- alcanzó
un 70% (Bermúdez, 2002). A su vez, los gastos vinculados con la administración
gubernamental (P.E, P.L y P.J) representaban una porción muy baja en el total
de las erogaciones, en tanto que el
gasto en inversión pública era casi
nulo, como resultado del aumento de los subsidios al capital concentrado y por
efecto de las privatizaciones. Bajo esta lógica, la política de ajuste fiscal imperante
estuvo destinada –principalmente- a cubrir la pérdida de ingresos del sistema
previsional y a pagar los intereses de la deuda, con el consiguiente deterioro
de las funciones del Estado orientadas a la promoción del desarrollo económico,
educativo, tecnológico y social.
A partir del año 2003, Argentina
retoma la senda del modelo de “crecimiento compartido” que, implementado desde
el año 1946, continuó con diferentes alternativas hasta los años 74/75 del
siglo pasado. Como se muestra en el cuadro 16, dicho perfil de desarrollo – a diferencia
de la década de los 90- no está basado en el financiamiento externo, ha
comenzado a reconstruir las capacidades competitivas en materia de inversión, innovación,
educación e infraestructura, ha eliminado el déficit fiscal vía crecimiento de
ingresos y ha transformado el déficit en la cuenta corriente del balance de
pagos en superávit por la vía del desendeudamiento y del superávit fiscal
(Cárcamo y Tenewicki, 2010).
Cuadro
13 : Principales Características del Modelo Neoliberal y del Modelo de
Crecimiento con Inclusión Social
MODELO NEOLIBERAL
(década de los 90)
|
MODELO DE
CRECIMIENTO CON INCLUSIÓN SOCIAL (a partir del año 2003)
|
Agenda
local impuesta por los organismos financieros internacionales
|
Agenda
local definida en función de los intereses nacionales y regionales
|
Crecimiento
vía endeudamiento
|
Crecimiento
sin financiamiento externo
|
Déficit
Gemelos
|
Superávit
Gemelos
|
Ajuste
del gasto público
|
Expansión
del gasto sin déficit
|
Crecimiento
en sectores de servicios
|
Crecimiento
en sectores productores de bienes
|
Política
monetaria pasiva
|
Política
monetaria activa
|
Tipo
de cambio fijo y sobrevaluado
|
Tipo
de cambio flexible y competitivo
|
Flexibilización
laboral / Tasa de desempleo de 2 dígitos
|
Derogación
de la Ley de Flexibilización y tasa de desempleo de 1 dígito
|
Privatizaciones
|
Estado
Empresario
|
Política
de Externalización de Servicios
|
Estado
Planificador/ Promotor del desarrollo científico y tecnológico
|
Servicios
Públicos con fines de rentabilidad
|
Servicios
Públicos como garantía de acceso e igualdad y como factor de desarrollo y
cohesión social
|
Exclusión
social // Políticas Focalizadas
|
Inclusión
social // Políticas Universalistas (Asignación Universal, Ley de
financiamiento educativo, aumento de los beneficiarios de jubilaciones y pensiones,
etc.)
|
Contrato
Mercantil
|
Nuevo
Contrato Social y Político
|
Fuente: Elaboración propia
en base a Barrios (2006).
Bajo
un marco de crecimiento económico sostenido –con una tasa anual acumulativa
entre 2002 y 2010 del 7,6%-, el superávit primario promedió- entre los años
2003 y 2010- casi tres puntos del PBI (gráfico 4), siendo determinante el
incremento de los recursos (vía retenciones a las exportaciones, impuesto al
cheque, mayores ingresos por reactivación económica y por expansión del empleo
registrado, entre otros) como la mayor eficiencia de las entidades recaudadoras
(Cifra-CTA, 2011).
GRÁFICO 4
Fuente: CIFRA-CTA (2011)
Estas metas
fiscales apuntalaron el proceso de inclusión social impulsado por las gestiones
presidenciales de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner, como lo
demuestra el predominio del gasto en seguridad social, que absorbe más de la
mitad del gasto social. Aquí cobra preponderancia la inclusión de nuevos beneficiarios
al sistema de jubilaciones y pensiones, que al año 2010 alcanzaba a más de 2
millones de personas y la Asignación Universal por hijo, que involucra a más de
3.500.000 niños y adolescentes. En
tanto, la evolución constante del gasto en educación y en ciencia y tecnología
ha sido otra de las prioridades de las políticas gubernamentales del período (cuadro
14), implicando -para el 2010- el 6,47% del PBI.
Cuadro
14: Gastos destinados a Educación, Ciencia y Tecnología (2005-2010) (en millones
de pesos)
Concepto
|
2005
(1)
|
2006
(1)
|
2007
(1)
|
2008
(1)
|
2009
|
2010
|
Educación (2)
|
5.377,4
|
7.616,2
|
11.000,8
|
13.231,2
|
16.988,1
|
19.104,9
|
Ciencia y Técnica
|
1.195,9
|
1.619,5
|
2.291,3
|
2.993,3
|
4.527,4
|
5.175,8
|
Otras Funciones
|
90,0
|
64,4
|
63,4
|
165,1
|
162,1
|
262,1
|
Total
Gastos corrientes yde capital
|
6.663,3
|
9.300,1
|
13.355,5
|
16.389,6
|
21.677,6
|
24.542,8
|
Aplicaciones Financieras
|
10,3
|
11,3
|
11,0
|
11,2
|
12,6
|
15,7
|
TOTAL
|
6.673,6
|
9.311,4
|
13.366,5
|
16.400,8
|
21.690,1
|
24.558,5
|
(1) Gasto Devengado.
(2) Incluye el gasto de
las Biblioteca Nacional y del Congreso de la Nación.
Fuente: Mensaje de Remisión
del Proyecto de Presupuesto Nacional 2010.
Los gastos de capital conforman otro de los
rubros decisivos para las políticas públicas encaradas desde el 2003,
particularmente en lo que concierne a la
inversión real directa (obras viales, corredores ferroviarios, obras de agua
potable y saneamiento, inversiones de las empresas públicas, etc.), sumado
a las transferencias de capitales a
provincias y municipios para el
financiamiento de la inversión real. Su participación en el gasto público total
pasó de representar un 5,32% en el año 2003 a un 14% para el 2010, con marcados
incrementos hacia fines de los años 2008 y 2009, en tanto respuesta para paliar
los efectos de la crisis mundial sobre la Argentina. En otro orden, la re-estatización
de varias empresas de servicios públicos, así como el giro realizado en materia
de deuda pública y en términos de crecimiento del volumen de reservas del BCRA
(con más de 52.000 millones de U$$ hacia fines de 2010), componen otras de las
acciones necesarias para recuperar la capacidad de toma de decisiones colectivas
en manos del Estado.
El nuevo
posicionamiento también puede asociarse con las características del modelo
“neo- desarrollista”, que le otorga al Estado un papel central en el diseño de
una estrategia nacional de desarrollo, y no limitado – como antaño- a
garantizar la propiedad privada y el cumplimiento de los contratos (Bresser
Pereira, 2007). Asimismo, los cambios
que se advierten en el presupuesto nacional desde el año 2003 hasta el 2010 resultan
una manifestación del reestablecimiento y de la garantía de derechos ciudadanos
que, como señala Sader (2009),
sólo pueden lograrse por medio de políticas gubernamentales. En el caso
argentino, las políticas públicas que han sido dominantes en la orientación del
gasto expresan una nueva articulación
de intereses en la esfera pública y -de su progresiva consolidación- dependerá
la posibilidad de superar –en el marco de la democracia- tres de las tensiones
que históricamente atravesaron a nuestro país, como fueran la tensión entre gobernabilidad y calidad
institucional, la tensión entre estabilidad macroeconómica y crecimiento y la
tensión entre inclusión social y distribución del ingreso.
Bibliografía
·
Barrios, Alejandro
(2006) “¿Todo es igual? Nada es mejor? ¿El actual modelo económico es igual al
vigente en la década 1991-2001?”, en Revista de la Facultad de Ciencias Sociales
Nº 65, UBA, Bs.As, (págs, 22 a 23).
·
Bermúdez, Ismael
(2002) “El mito del gasto público”, en Clarín.com,
suplemento económico, 26/05/2002.
·
Bresser Pereira,
Luiz Carlos (2007) “Estado y mercado en el nuevo desarrollismo”, en Revista Nueva Sociedad Nº 210, Julio
–Agosto, Caracas.
·
Cárcamo, José y
Tenewicki Marta (2010) “Distribución del ingreso en el período 2003-2009.
Experiencias comparadas”. En Cárcamo, J
(comp.) Economía y ensayos de economía política, Proyecto Editorial,
Buenos Aires.
·
CIFRA/CTA (2011)
“El nuevo patrón de crecimiento: Argentina 2002-2010”, Informe de Coyuntura Nº
7, Mayo, Buenos Aires.
·
Ferrer, Aldo (2010)
“La nueva economía argentina”, en diario
BAE, 8//10/2003 (Nota de
contratapa).
·
López,
Andrea y Zeller Norberto (2010) “Un balance de
las reformas administrativas en el Estado Nacional a 25 años de democracia”.
Documento de Trabajo Nro 1, INAP, Dirección de Investigaciones, Bs. As.
·
Oszlak,
Oscar (1994) “Estado y Sociedad: Las nuevas fronteras”. En En Kliksberg
Bernardo (comp.): El Rediseño del Perfil del Estado, Fondo de Cultura
Económica, México.
·
Sader, Emir (2009)
“El Nuevo Topo”, Editorial Siglo XXI-CLACSO, Buenos Aires.
·
Vilas, Carlos
(2001) “La Piedra en el Zapato: Estado, Instituciones Públicas y Mercado”.
Buenos Aires, Mimeo.
Fuentes
·
Mensajes de Remisión del Proyecto de Ley de Presupuesto
General de la Administración Pública Nacional. Años 2003 a 2010.
·
Leyes de Presupuesto General de la Administración Pública
Nacional. Años 2003 (Ley 25.725) ,2004 (Ley 25.827) ,2005 (Ley 25.967) ,2006
(Ley 26.078), 2007 (Ley 26.198), 2008 (Ley 26.337), 2009 (Ley 26.422) y 2010
(Ley 26.546).
ANEXO
[1] Los
autores agradecen la asistencia técnica de Dolores Gutiérrez, Rosario Gorosito
y Gustavo Durante.
[2] No se
consigna el análisis del Presupuesto Nacional del año 2011, debido a que-para
ese año- se dispuso la prórroga del Presupuesto
2010 (Dec.2053/10), ante la negativa de los partidos de oposición para
dar tratamiento legislativo a la
propuesta del Poder Ejecutivo.
[3] Bermúdez
señala que -entre 1994 y el 2001- por la reforma previsional y
la reducción de los aportes patronales (...) “el Estado dejó de recaudar unos
70.000 millones de pesos: 30.000 millones fueron a las AFJP y otros 40.000
millones a las empresas por la reducción de las alícuotas de las cargas
sociales” Clarín.com, 26/05/2002).
[4] Los
servicios de la deuda pasaron de representar el 1,99% del PBI en 1991 al 5,33%
en el 2001. Sólo en 2001 los intereses representaron 14.323 millones de pesos o
dólares equivalente a todo el déficit fiscal consolidado (Bermúdez, 2002).
[5] A nivel
de la APN, cobra vital importancia la sanción - en el
año 2004- de la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 25.917) que
impone restricciones al aumento del gasto primario, estableciendo que el mismo
no puede superar el crecimiento nominal del PIB.
[6] En
el primer caso, se aceptó el 76,15% (U$$ 62.318 millones) de la propuesta
efectuada por el gobierno, con lo que Argentina dejó formalmente
su situación de default (Mensaje de Remisión
del Proyecto de Ley de Presupuesto 2006). En el segundo caso, se canceló deuda
por un total de U$$ 9530 millones con reservas internacionales de libre
disponibilidad del BCRA (Mensaje de Remisión del Proyecto de Ley de Presupuesto
2007).
[7] A pesar del gran incremento que han tenido, para el año 2010 las
Contribuciones a la Seguridad Social representan sólo el 28,25 % de los ingresos
presupuestados, mientras que el resto lo
eroga el Estado Nacional: De cada 10
pesos del gasto, 6 pesos se destinan al gasto Social, para garantizar el pago
de las jubilaciones y pensiones y de los demás gastos sociales a cargo de la
ANSeS.
[8]
El aumento incide también en el pago de los
subsidios que se otorgaban a jubilados y pensionados del Sistema Nacional de
Seguridad Social, y en el monto de las Pensiones no Contributivas.
[9] También
se amplía el número de beneficiarios de
pensiones a Ex combatientes y se incrementan las prestaciones de las
asignaciones familiares, debido a la incorporación de nuevos trabajadores que
percibirán el beneficio como consecuencia del corrimiento de los rangos de
ingreso (Mensaje de Remisión del Proyecto de Ley de Presupuesto 2006).
[10]
Mensaje de Remisión del Proyecto de Ley de Presupuesto General de la APN del
año 2007. Cabe resaltar que, para 2001,
era del 6,5% (Zeller, 2002).
[11] Mientras en
2003 representaba el 10,19% del
total del gasto social, en 2004 baja al 9,44% y decae hacia el 7,74% en 2005,
al 5,86% en 2006 y 4,20% en 2007.
[12] Los porcentajes sobre el total de la
finalidad son: 2003: 7,61%; 2004: 8.93%; 2005: 10,07%; 2006: 10,42% y 2007: 4,57%. Para este último año, se
observa una diferencia sustantiva entre la suma aprobada (ver cuadro 5) y el
monto elevado en el Proyecto de Ley de Presupuesto, que ascendía a $ 8.402
millones.
[13] Los porcentajes sobre el total del gasto social son: 2003: 9,82%, 2004:
5,75%; 2005: 5,62% ; 2006: 5,70% y
2007: 6,02 % .
[14]
Cabe destacar
que dicho Programa cuenta con la participación Ministerio de
Educación, la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y la Jefatura de Gabinete de Ministros.
[15] Cabe resaltar que, a los efectos de conocer el conjunto de la inversión
que realiza el Estado en esta materia, a estas erogaciones deben agregarse las
destinadas a los Fondos
Fiduciarios, los otros Entes del Sector Público Nacional y las Empresas
Públicas Nacionales que se presentan en forma
separada, formando parte del “Sector Público Nacional”.
[17] Sin embargo, cabe
destacar que -desde el año 2008- el gasto de energía y
transporte va disminuyendo proporcionalmente - 80,57 % en el 2010, es decir
tres puntos menos-, aunque aumenta sus montos nominales respecto del total.
[18]
Esta
función ocupa –para
2010- el 2,63 % del total de la
finalidad, vinculado -en su mayor parte- a la política de saneamiento del
Riachuelo y las políticas de la ACUMAR.
[19] También se incluyen los gastos
derivados de la Oficina Anticorrupción, en el ámbito del Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos.
[20] Cabe destacar que, para el año 2005,
se realizaron actos electorales y –además- se produjo la cancelación de algunos
convenios entre Nación y Provincias, así como la liquidación de deuda por
subsidio a los consumidores residenciales de gas, fundamentalmente de la
Patagonia, hechos éstos que explicarían –junto a otros fenómenos-la variación
interanual que se observa en la función. (Mensaje de Remisión del Proyecto de
Ley de Presupuesto General de la APN del año 2007)
[21]
Según
el clasificador presupuestario “en esta jurisdicción se asignan créditos para
brindar asistencia financiera a distintas áreas de los sectores público y
privado y, además, se atienden obligaciones emergentes de compromisos con
organismos provinciales, nacionales e internacionales. Contempla los gastos que
no pueden ser asignados a ninguna jurisdicción o entidad de la Administración
Pública Nacional”. A su vez, por medio
de “Decisiones” de la Jefatura de Gabinete de Ministros se han reasignado
partidas por distintos conceptos provenientes de esta jurisdicción.
[22]
Por su relevancia numérica, este apartado focaliza específicamente su análisis
en el Poder Ejecutivo.
[23] Cabe
destacar que -en el año 2003- el Presupuesto Universitario implicaba el 0,48%
del PBI.
[24] Cabe aclarar que -con posterioridad a la aprobación presupuestaria- se
creó el Ministerio de Seguridad que
traspasa bajo su órbita la función de seguridad interior, la Gendarmería Nacional y la Prefectura
Nacional.
[25]
Para 2004 tuvieron asignados $ 3.302.441.055, en 2005:
$4.500.229.173 y en 2006:$ 6.815.594.609.
[28]
En
estos dos últimos casos adquieren relevancia las
instituciones de seguridad social que se analizan en el ítem siguiente.
[30]
El porcentaje exacto para cada año es: 2003: 92.04%; 2004: 91,77%; 2005: 92,78% y 2006: 93,94%. 2007: 95,06%
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