UNIVERSIDAD NACIONAL DE
LOMAS DE ZAMORA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
RELACIONES LABORALES
Cátedra:
Política y Planificación de la Función Pública
Monografía:
Comparación entre las políticas públicas de los gobiernos de
Menem, De La Rúa y Kirchner/ Fernández. "
Isabel Pereyra
Maylen Gimenez
Jorgelina Romero
Roxana Moreno
INDICE
Pág.3……………………………..Introducción
Pág.4………………………………………Marco
teórico
Pág.9………………………………………Gobierno
Dr. Carlos Menen
Pág.14……………………………………..Gobierno
Dr. Fernando De La Rúa
Pág.19……………………………………..Gobierno
Kichner- Fernández
Pág.23……………………………………...Conclusión
Pág.22………………………………………Bibliografía
Introducción
El presente trabajo
pretende realizar un breve recorrido por las políticas públicas en el ámbito
laboral, desarrolladas durante los gobiernos de Carlos Menen, Fernando de la
Rúa y el matrimonio Kirchner-Fernández.
Los parámetros a
tener en cuenta son:
Ø la
relación entre la política monetaria y la política pública
Ø que
Políticas se pactaron según requerimientos de organismos internacionales
Ø si se
ajustan a las demandas sociales
Ø qué papel
juegan la Soc., civil, sindicatos y empresarios
en la agenda de las Políticas Públicas
Ø observar
como los objetivos de esta última varían según sea el tipo de gobierno que las
implemente.
El tema es amplio y
muy abarcativo, por eso consideramos que realizar un breve desarrollo de las distintas
políticas dentro del ámbito del trabajo, según etapas gubernamentales
mencionadas, podría ser más ejemplificativo y afín a nuestra carrera.
Para la presente
monografía se utilizaron textos de la cátedra, material de las clases dictadas,
información de soporte tecnológico.
Marco
teórico
El concepto de Política
Pública se desarrolla teniendo en cuenta la relación entre el modelo de
Estado y el régimen de acumulación de cada momento histórico, estos definen las
características democráticas en una sociedad, en un momento y lugar dado. Para
ello, se parte de una mirada que comprende al Estado como actor clave en el
proceso en que se inserta y en el conjunto de relaciones que lo vinculan con el
resto de los actores involucrados.
Las políticas Públicas
son concebidas como “productos del sistema político”, no deben entenderse como
partes exógenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los
resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados
del sistema político.
. En otras palabras
podemos decir que las políticas públicas son las acciones de gobierno, es el
gobierno en acción, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la
sociedad, "se pueden entender como uso estratégico de recursos para
aliviar los problemas nacionales"[1].
Con el paso del Estado
gendarme, o Estado liberal, donde sus funciones básicas eran las de policía, de
defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, cada
vez más intervencionista( con lo cual va afectando el quehacer diario de los
ciudadanos, ya que interviene en la
economía, en la educación, en el trabajo, en la producción, en la seguridad
social, entre otras materias);surgen una cantidad mayor de demandas y
necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza él mismo
a captar grandes cantidades de dineros( en su mayoría originado de los
impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de
programas y servicios que van en beneficio de la sociedad. Es así como a través
de estos programas y servicios sociales surgen las políticas públicas.
De acuerdo
a lo que expone el propio Oszlak (1984), el Estado como garante de ciertas
relaciones sociales -incluso las relaciones de producción, que son el corazón
de una sociedad capitalista y de su contradictoria articulación en clases
sociales- es una parte del proceso y de la relación de los factores. “Es parte
intrínseca y constitutiva de la misma, tanto como otros elementos económicos,
de información y control ideológico - que son aspectos que sólo podemos
distinguir analíticamente en dicha relación. ¿Qué quiere decir a su vez esto?
Que las dimensiones del Estado, o de lo propiamente político, no son -como
tampoco lo es lo económico- ni una cosa, ni una institución, ni una estructura:
son aspectos de una relación social.”[2]
“Es
necesario ir más allá tanto de la dinámica interna del aparato, esto es, su
funcionamiento como burocracia y el patrón de relaciones que la definen, como
de la lógica específica de la política pública. Se trata de contextualizar sus
funciones y sus prácticas en el marco más global de la definición básica del
Estado como relación de dominación, atravesada por las luchas y contradicciones
sociales, e históricamente variable.”[3]
La estructuración
de las políticas públicas aparece determinada por los siguientes factores:
1) la manera en que los gobernantes disponen
de los recursos y las prácticas culturales de gobierno para obtener los resultados
deseados
2) el grado en que la distribución del poder
se distorsiona en la dimensión burocrática
3) el
grado en que las relaciones gubernamentales se constituyen o no en una forma de
transmisión de las decisiones y acciones de gobernantes y gobernados.
¿Cómo se elaboran las
políticas? y ¿cómo deberían elaborarse? Han existido varios modelos que han
tratado de dar respuestas a estas interrogantes. Nosotros tomaremos el modelo racional, de
H. Simón (1947, 1960 y 1983). Este plantea tres momentos:
Ø
recoger información e investigar de forma sistemática con el objeto de
identificar los problemas presentes o posibles.
Ø
definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema.
Ø
hacer un análisis omnicomprensivo de todas las posibilidades
alternativas y de sus consecuencias.
Presenta las siguientes críticas:
Ø
Raramente el proceso de decisión se produce de manera tan lógica, racional
y claramente orientada
Ø
La idea de que toda elaboración de una política pública parte de su
raíz es un error, ya que en la actualidad vemos como no existe prácticamente
una política que parta de cero, casi todas en su inmensa mayoría son políticas
que han sido planteadas con anterioridad por autoridades que han antecedido a
quien ahora las retoma.
EL ANALISIS DE LA ELABORACION DE LAS
POLTICAS PÚBLICAS:
El punto de partida
para el análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”, es decir no
pueden ser elaboradas según "un momento", sino como un ciclo abierto,
complejo y dinámico.
Así pues nos
encontramos que a la hora de analizar un esquema cíclico no se debe plantear
como algo estricto y rígido de cómo debe elaborarse una política, sino “como
una sistematización que permita plantarse las cuestiones con posibilidades de
anticipación y previsión. Una política se redefine continuamente en su proceso
de aplicación y puede estar sujeta a cambios en función de su rendimiento, pero
si no se han previsto mecanismos para su evaluación y cambio, este será más
difícil y se hará con menor capacidad de orientación”
Podemos establecer a
priori cuatro fases para el análisis de la Política:
Ø
Descripción: identificación del estado de situación, es decir la valoración de
los hechos o dimensiones consideradas como más relevantes.
Ø
Explicación: identificación de las causas o factores que originan los hechos o
dimensiones.
Ø
Previsión: formulación de proyecciones de los futuros hechos.
Ø
Evaluación: poder emitir algún juicio sobre la situación que dá origen a la
política o la situación que se origina por la implementación de esa política.
Estas fases se
desarrollan dentro de dos marcos:
Marco analítico: es una visión
comprensiva de la realidad que permite identificar los factores o puntos más
relevantes, generando la construcción de hipótesis que orienten el análisis.
Marco Normativo: se visualizan los
patrones deseados según valores preestablecidos y se los compara con la
realidad, para determinar el sector problemático. Los patrones normativos
comprenden la expresión de ideología, conjuntos de valores o las distintas
apreciaciones de la realidad según los distintos actores.
LA FORMULACION DE LAS
POLITICAS:
En esta etapa se
encuentran presentes los actores sociales, se permiten convergencias y
divergencias de ideas o de enfoques para poder lograr una negociación que
permita la concertación con el acuerdo de la mayoría.
En el ámbito laboral la
participación del sindicato es fundamental por su significancia como delegado
de los intereses de los trabajadores, por su grado de legitimación y
representatividad.
La formulación de la
Política está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos:
A) Establecimiento de la agenda política.
B) La definición de los problemas.
C) La previsión.
D) Establecimiento de objetivos.
E) La selección de la opción.
El
establecimiento de la Agenda política
No todas las demandas
que produce la sociedad logran penetrar en el régimen político, ni mucho menos
pasan a ser políticas públicas. Sólo aquellas que por algunas circunstancias,
motivos, momentos, razones, logran ser problemáticas ahora o lo son potencialmente,
y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una
política frente a ellas. Para esto se requiere recepcionar las demandas, captar
información, sea esto por medio de mecanismos institucionales o informales. En
este proceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así como diversas
fuentes.
Aquí cabe preguntarnos,
¿por qué ciertos tipos de demandas son los que logran penetrar al régimen
político y se convierten en políticas públicas, por qué unas entran a la agenda
y otras no? La respuesta no es sencilla y no está todavía clara, pero en su
mayoría los expertos en la materia han coincidido en que se debe a la idea de
distribución del poder en la sociedad, así como existen estudios empíricos que
tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o
amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos,
de interés humano, si afectan a un amplio número de
personas, si tienen que ver con el poder y la legitimidad en
la sociedad. En fin, “las agendas políticas son más el resultado de la
movilización de demandas y presiones que d un proceso racional de evaluación de
necesidades, valores y objetivos”.
La definición de los problemas
Una vez establecida la
agenda política, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de
haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos.
Tenemos que saber
cuáles son sus componentes, así como sus probables causas y consecuencias que
se derivan de ellos.
Esta etapa es muy
importante en el proceso de las políticas públicas, ya que mucho de los
fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas.
La previsión
La idea de que toda
política pública tiene una vocación de futuro, que se ejecuta para dar respuesta a una
cuestión actual o simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en
futuro podrá presentarse es la metodología reinante en la previsión de esa
Política. Toda esta idea de lo actual, presente y lo potencial le dará forma
entre otras pautas a la de la implementación, si se pretende que la Política se
sostenga en el tiempo o prevea demandas futuras.
Establecimiento de objetivos
Determinar los
objetivos para la elaboración de políticas actuales o de futuro representa una
de las orientaciones básicas para la configuración de la política. Se trata de
establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito
determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en
dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la política
puesta en marcha se van a dar. Ej., el clima político interno y externo, el
aspecto económico, el entorno internacional, entre otros.
Selección de la opción
Esta es la última fase
del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual se inicia una vez
que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opción
concreta. De esta forma, como señala Pallares, “una opción es seleccionada
mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo
gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.
LA IMPLEMENTACION
El concepto de la
implementación es introducido por Wildavsky y Pressman (1973). La mayoría de
los autores en materia de implementación coinciden que no existe una separación
radical entre la formulación y ésta. Es difícil determinar donde acaba la
formulación y donde empieza la implementación. Barret y Fudge (1981) la
consideran “como un continuo de elaboración y acción en el cual tiene lugar un
proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica
y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado
el responsable de la implementación de las políticas públicas la cual está
marcada por desafíos, presiones, contingencias , cambios de orientaciones y son
los administradores los que tiene un papel fundamental para poder determinar necesidades de
modificaciones en las políticas o la férrea aplicación de la que ya ha sido
establecida.
Los actores incluidos
en la política deben participar de la misma encarándola como un proceso:
incorporando información, procesándola y evaluándola.
LA EVALUACION Y LA CONTINUIDAD O
CAMBIO:
La evaluación de las
políticas públicas debe hacerse con “referencia a los objetivos establecidos,
pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los
aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluación, en el
proceso necesario para medir el grado en el que están alcanzando las
finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones
de la política más en la línea de espera”[4].
Es decir, la política
que se ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de
ella y dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines
planteados o se tiene que modificar? ¿Es eficaz o no?
En función del momento
en que se realizan la evaluación puede ser:
Ex Ante: se realiza previo al comienzo del
proyecto, y tomando en cuenta factores anticipados en el proceso decisorio. Es
una evaluación económica y permite medir el proyecto cuantitativamente
Ex Post: se lleva a cabo cuando el proyecto ya
está en ejecución o ha concluido y las decisiones se adoptan en base a los
resultados efectivamente alcanzados, se observa losa actores involucrados, las
consecuencias previstas y no previstas, la construcción de capacidades y los
comportamientos desplegados en los procesos de formulación e implementación.
En
Argentina la autoridad pública, para operar en diferentes sectores, dispone de una gran variedad de
instrumentos, como ser:
·
Desregular; Legalizar; Privatizar;
Crear y Simular mercados: La desregulación comporta la eliminación de las
interferencias públicas en los asuntos privados. La legalización se refiere a
convertir en legales mercados que antes estaban prohibidos. La privatización se
refiere tanto a la venta de empresas públicas al sector privado como a que el
gobierno permita que algunas empresas privadas entren en un sector que
previamente era un monopolio público. En cuanto a la creación de mercados, está
relacionado con el establecimiento de derechos de propiedad sobre bienes que ya
existían o creando nuevos bienes y servicios que se puedan vender y comprar. La
simulación consiste en estimular a la
competencia por hacerse con el mercado a través, por ejemplo, de una subasta.
·
Incentivar con subsidios e impuestos;
abonos y deducciones: Con la utilización de este instrumento se busca inducir
un determinado comportamiento en los sectores privados, lo cual puede hacerse
de diversas maneras: A través de la imposición de una tasa o impuesto a
determinadas consecuencias socialmente negativas; dando un subsidio directo a
los productores de bienes y servicios que tienen externalidades positivas;
incentivando el consumo de un producto a través de la distribución de un bono
intercambiable por este producto; practicando deducciones fiscales para
incentivar la demanda de determinados bienes o servicios.
·
Regular directamente el comportamiento:
Que consiste en ordenar o prohibir un determinado comportamiento y controlar su
cumplimiento penalizando la infracción.
·
Producir directamente los Servicios: La
administración pública genera, con sus propios recursos, los servicios
(educación, sanidad, servicios sociales, construcción de infraestructuras,
etc.) Es la fórmula tradicional y característica del sector público.
·
Contratar externamente: La administración
pública contrata la producción de servicios para los beneficiarios de sus
políticas a organizaciones no públicas,
como empresas privadas u organizaciones no gubernamentales.
·
Proporcionar un seguro o ayudas ante la
adversidad: L administración pública proporciona seguridad ante determinadas
contingencias que pueden ocurrir con una cierta probabilidad, a través de la
creación de un fondo común (seguridad social), aportando directamente recursos
económicos a personas o familiares para aumentar su nivel de ingresos.
GOBIERNO DEL DR. MENEN 1989-1999
En julio de 1989, el MTySS de la nación comenzó a reformar su estructura
sin que en ese entonces se previeran todas las transformaciones económicas y
sociales que iban a ocurrir durante la década1989-1999. Las transformaciones
aplicadas en el campo de la economía impactaron en el sistema de Relaciones
Laborales, básicamente en tres aspectos: el empleo, el ingreso y el régimen
normativo, la "flexibilidad laboral" fue un medio apto para hacer
frente a las nuevas exigencias de la producción y la competencia. Las Políticas
laborales apuntaban a una profunda desregulación del mercado de trabajo para
poder adaptar los costos a la competencia establecida por la importación
irrestricta y afianzada por la política cambiaria: un dólar igual a un peso.
Los altos niveles de desocupación, al promediar la década del noventa,
debilitaron a las organizaciones gremiales y quebraron la solidaridad del
colectivo laboral. Desregulación, precarización y clandestinización fueron los
objetivos de las políticas laborales del momento, estas iniciativas quedaban
sujetas a la habilitación mediante convenio colectivo, para lograr la
legitimidad, aprovechando un sindicato débil y poco combativo.
La primera tarea emprendida fue emular la experiencia internacional con
vistas a elaborar el proyecto de ley Nacional de Empleo, tarea que emprendió la
dirección nacional de Recursos Humanos, a cargo del Servicio Nacional de
Empleo. Se analizaron las actividades de asesoramiento a organizaciones
profesionales de trabajadores y de empleadores, para desarrollar la formación
profesional y promover el empleo, prestando especial atención a las migraciones
internacionales.
La ley Nacional de Empleo (LNE) 24.013 del año 1991 fue uno de los
principales cambios introducidos en las políticas de empleo, pues atribuyó al
entonces MTySS el desarrollo de políticas destinadas al fomento del empleo y de
la capacitación laboral en el nivel nacional.
Esta Ley comprendía entre otros objetivos: promover la creación de empleo
productivo por medio de acciones y medidas específicas de fomento; prevenir y
regular procesos de reconversión productiva; fomentar el empleo entre quienes
enfrentan mayores dificultades de inserción; organizar un sistema de protección
a los trabajadores desocupados, y promover la regularización de las relaciones
laborales, desalentando las prácticas evasoras. También establece de manera
expresa que el ministerio debe diseñar y ejecutar programas de estadísticas
e información laboral, coordinándose con el Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INDEC) e integrarse al Sistema Estadístico
nacional, de acuerdo con la ley 17.622, así como producir estudios
relacionados a la problemática del empleo y de los ingresos.
Se establece un régimen especial de regularización del empleo no
registrado, para lo cual se crea el Sistema Único de Registro Laboral (SURL) que
se supone sería una importante herramienta para erradicar el trabajo no
registrado.
La LNE establece la creación del Consejo
nacional del empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, con
las siguientes funciones: determinar periódicamente el salario mínimo, vital y
móvil, y los montos mínimos y máximos y el porcentaje previsto por la
prestación en desempleo; aprobar los lineamientos, metodologías, pautas y
normas para la definición de una canasta básica que se convierta en un elemento
de referencia para la determinación del salario mínimo, vital y móvil; fijar
las pautas de delimitación de las actividades informales; formular recomendaciones
para la elaboración de políticas y programas de empleo y formación profesional
y proponer medidas para incrementar la producción y la productividad. El
Consejo debe estar integrado por representantes de los empleadores y de los
trabajadores, que tienen carácter ad-honorem y son designados por el poder
ejecutivo a propuesta de sus organizaciones y por un presidente designado por
el MTySS, que dura cuatro años en sus funciones.
Se implementa el Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo el cual
hace referencia a la indemnización por despido injustificado, y modifica al
artículo 245 de la ley de Contrato de Trabajo, sobre antigüedad en el servicio
y las equivalencias remunerativas correspondientes.
De este sistema se exceptuaron los trabajadores agrarios (ley 22.248), los
trabajadores del servicio doméstico (decreto 326/56) y quienes hayan dejado de
prestar servicios en la administración pública nacional, provincial o municipal
por medidas de racionalización administrativa. Para trabajadores del estado,
organismos y entes públicos privatizados el sistema se rige por resolución del
ministerio de Trabajo 699/93.
El ministerio podrá, por resolución, declarar la reconversión productiva de
empresas públicas, mixtas o privadas que se encuentren o pudieran encontrase en
situación de reducciones de empleo, convocando a la comisión negociadora de
convenciones colectivas de trabajo, e intervenir en la resolución de acciones
sobre el particular. A partir de los capítulos 6 y 7 de la ley Nacional de
Empleo se establecieron dos mecanismos para encarar la reestructuración
productiva: uno en el nivel sectorial y otro en el nivel de empresa. Si el poder
ejecutivo declarase a algún determinado sector en situación de reestructuración
productiva, entonces se debería convocar a la comisión negociadora del convenio
colectivo para negociar un programa de prevención del desempleo y discutir las
consecuencias de la reestructuración en las condiciones de trabajo y de empleo.
Por expresa mención de la misma ley en sus artículos106 a 110, se faculta al MTySS
a declarar la emergencia ocupacional de sectores productivos o regiones
geográficas permitiendo la habilitación de estas modalidades contractuales, por
parte del estado, sin necesidad de convenio colectivo previo, todo ello durante
el período que dure la emergencia.
La misma se establece por períodos reducidos (tres meses como mínimo,
renovables por el mismo plazo). En el nivel de las empresas se deben adoptar
"procedimientos preventivos de crisis”, a partir de los cuales se crea una
instancia previa de información y/o de negociación entre las empresas y las
asociaciones sindicales cuando se prevean suspensiones o despidos por razones
de fuerza mayor, causas económicas o tecnológicas. El MTySS, podrá homologar
los acuerdos y los casos de emergencia ocupacional, así como habilitar
modalidades promovidas y/o acciones de generación de empleo por medio de la
contratación directa del estado nacional. SE faculta al MTySS a desarrollar
programas de empleo para grupos especiales de trabajadores, orientados a
quienes presenten mayores dificultades de inserción laboral:
Ø
programas para jóvenes desocupados
Ø
trabajadores cesantes cuya calificación fuere obsoleta
y/o que superasen cierta edad
Ø
para grupos protegidos y discapacitados,
Ø
sin perjuicio de más programas destinados a otros
trabajadores
Ø
proporcionar asistencia técnica para el desarrollo del
autoempleo
La ley 24.013 reglamenta la actividad de las agencias de empleo
eventual (Forma paradigmática de la precariedad) las cuales proveen de
trabajadores a las empresas que lo requieran, para la cobertura eventual
o temporaria, con el objetivo de sustituir personal o llevar a cabo una
actividad eventual o extraordinaria. Se entiende además, que media tal tipo de
relación cuando el vínculo comienza y termina con la realización de la obra, la
ejecución del acto o la prestación del servicio para el que fue contratado el
trabajador. Las empresas de servicios eventuales deben estar
constituidas exclusivamente como personas jurídicas y con objeto único: sólo
pueden mediar en la contratación de trabajadores bajo la modalidad de trabajo
eventual. En el artículo75 y siguientes establece que “los trabajadores
contratados por empresas deservicios eventuales habilitadas por la autoridad
competente para desempeñarse en los términos de los artículos 99 de la LCT y 77
a 80 de la LNE serán considerados en relación de dependencia con carácter
permanente, continuo o discontinuo, con dichas empresas”. El trabajador
contratado mediante una empresa de servicios eventuales estará regido por la
convención colectiva correspondiente, será representado por el sindicato y
beneficiado por la obra social de la actividad o categoría en la que
efectivamente preste servicios en la empresa usuaria. El vínculo del empleado
es permanente con la Empresa de Servicios Eventuales, pero eventual con el
contratante. Se estableció un límite a la cantidad de trabajadores contratados
por medio de estas modalidades (excepto el contrato de trabajo eventual), que
nunca puede superar el 30% del plantel total permanente de cada
establecimiento. En el caso de ser microempresas, se establece que cuando el
plantel es de 6 a 25 trabajadores, se admite un 50%; si es de no más de 5
trabajadores, se acepta un 100%, no pudiendo excederse en más de 3 trabajadores;
y si el empleador no tiene personal en relación de dependencia puede contratar
bajo esta modalidad a una sola persona.
Para poder contratar bajo las modalidades promovidas, el empleador no debe
tener deudas exigibles con los organismos previsionales, de asignaciones
familiares, obra social, FO.NA.VI., Fondo Nacional del Empleo y asociaciones
sindicales. En las empresas o establecimientos en los que se adopten las
modalidades promovidas de contratación, la asociación sindical correspondiente
debe ser informada al respecto por el empleador en el plazo de 30 días con
copia del contrato para el trabajador.
A partir de entonces la flexibilización se constituye e instauró de
diversas maneras: vía modalidades contractuales de tiempo determinado,
actividades laborales que no adoptan las modalidades de un verdadero empleo (pasantías,
becas, planes de empleo de carácter administrativo, etc.), la modificación del período
de prueba (para ampliarlo), la instauración de un régimen paralelo de
contratación laboral, la contratación de trabajos o servicios temporarios o
eventuales y por último la modificación del régimen indemnizatorio, para hacerlo
más sencillo, menos burocrático y menos oneroso, pues la ley establece el
apartamiento de la regla vigente para los contratos de tiempo fijo, en los
cuales la carencia de preaviso los transforma en contratos por tiempo indeterminado
(CDI), no haciéndose eco del “principio protectorio” y del “principio de
continuidad” del contrato de trabajo en los que se basa el derecho laboral.
Por otro lado, para disminuir el costo de los aportes y contribuciones
patronales que afectaban al salario, en las modalidades “promovidas” se han
eliminado rubros del salario bruto que estaban sujetos a aportes y contribuciones
(beneficios sociales, prestaciones complementarias, etc.) y se han reducido los
porcentajes de las contribuciones. Todas estas modificaciones generaron la
vulneración del principio protectorio (base fundamental del derecho del
trabajo) y de todas aquellas conquistas alcanzadas por los trabajadores y la
sociedad en su conjunto en materia de legislación laboral. Con la sanción de la
ley 24.013 aparecen nuevas modalidades de contratación, pero además de esta
innovación se mantuvieron otras formas no promovidas que exceptúan el principio
de indeterminación del plazo del contrato ya existente en la ley de Contrato de
Trabajo o que derivan en prestaciones de trabajo discontinuas, tales como:
a) contrato de trabajo por temporada y
b) contrato de trabajo eventual
Es decir que esta ley, en la que se enmarcan la mayoría de los programas de
empleo que se desarrollarán a continuación, atribuyó al MTySS el desarrollo de
políticas destinadas al fomento del empleo y de la capacitación laboral, pero
además estableció cláusulas en donde se instauran modalidades contractuales que
atentan contra la seguridad y la estabilidad en el empleo y el principio
protectorio de los trabajadores, generando así flexibilización laboral y
precarización del contrato de trabajo. Esto quebró en nuestro país una larga
tradición de derecho del trabajo caracterizado por la preservación del principio
de la estabilidad en el empleo, de la preferencia por el contrato por tiempo
indeterminado y la continuidad de la relación salarial.
El 10 de febrero de 1994, mediante resolución 220 del MTySS de la Nación, se
creó el REGICAL, Registro Nacional de Instituciones de Formación Profesional y
Capacitación Laboral, en el cual se debían inscribir aquellas organizaciones públicas
y privadas que brindan servicios de formación y capacitación de recursos
humanos, así como las organizaciones públicas y privadas de nacionalidad
extranjera y los organismos internacionales que desarrollaran actividades
formativas. Por resolución 313 del MTySS de la nación, se establecieron los
criterios de asignación de recursos del Fondo Nacional de Empleo que debían
destinarse a la formación profesional ocupacional. Dichos criterios partieron
de una premisa fundamental: la importancia de la formación ocupacional para los
objetivos nacionales de competitividad y empleo. Con relación a ello, se señaló
así la necesidad de asignar los recursos disponibles con criterios de “equidad
territorial, rentabilidad social y eficiencia económica”.
Por resolución del MTySS 1.017/94, se crea la Red de Servicios de
Empleo, con registros públicos y servicios gratuitos, integrada por:
oficinas públicas de empleo, creadas por el MTySS así como por autoridades
provinciales del trabajo y los municipios, agencias públicas de colocación,
y entes colaboradores, que se sumen a estas acciones de intermediación en el
mercado de trabajo. Con la finalidad de intercambiaren el mercado de trabajo, y
en algunos casos en la selección de beneficiarios para los programas de empleo
transitorio.
El 15 de marzo de 1995 se dictó la ley 24.465 de promoción del empleo, dentro
de la cual se establece el régimen de contratos de aprendizaje. En su artículo
4, esta ley definió el contrato de aprendizaje como una relación contractual
especial no laboral, que vinculaba al empresario y a un joven sin empleo,
generando derechos y obligaciones bajo la supervisión del MTySS.
Podían participar de este tipo de relación los jóvenes sin empleo de entre catorce
(14) y veinticinco (25) años de edad, quienes suscribían con los empresarios, en
cada caso, un contrato que obligaba al empresario a satisfacer la finalidad
formativa de la relación de aprendizaje. En el ámbito de las comisiones negociadoras
de los convenios colectivos, se podían acordar programas y procedimientos
conjuntos de formación profesional para adaptar esta modalidad de contratación
a las características propias de la actividad, rama o empresa participante.
En marzo de 1995 se promulgó la ley
24.467, que tuvo por objeto promover el crecimiento y desarrollo de las
pequeñas y medianas empresas (Py-MES), impulsando para ello políticas de
alcance general por medio de la creación de nuevos instrumentos de apoyo y la
consolidación de los ya existentes, e incluyendo un capítulo especial destinado
a regular las relaciones de trabajo en la pequeña empresa. En su artículo 96,
con relación a la formación profesional, dicha ley expresa: “la capacitación
profesional es un derecho y un deber fundamental de los trabajadores de las
pequeñas empresas, quienes tendrán acceso preferente a los programas de
formación continua financiados con fondos públicos. El trabajador que asista a
cursos de formación profesional relacionados con la actividad de la pequeña
empresa en la que preste servicios, podrá solicitar a su empleador la
adecuación de su jornada laboral a las exigencias de dichos cursos. Los
convenios para pequeñas empresas deberán contener un capítulo especial dedicado
al desarrollo del deber y del derecho a la capacitación”.
Asimismo, la ley 24.467 indicaba que las PyME podían hacer uso de
cualquiera de las modalidades promovidas de contratación laboral de la ley 24.013,
exceptuadas de algunos requisitos: no necesitaban la habilitación del contrato
por convenio colectivo; no estaban obligadas a registrar los contratos en el
SURL; se las exceptuaba del pago de indemnización a la finalización del
contrato En el acuerdo marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad
Social, en 1994, se determinaba que la capacitación de los trabajadores es un
requisito para cualquier estrategia de crecimiento productivo con equidad
social, y el presidente de la nación Argentina decretó la creación del Consejo
Nacional de Capacitación y Formación Laboral. El Consejo tiene entre sus
objetivos, contribuir a consolidar y optimizar sus acciones para elevar el
nivel de la calificación de los recursos humanos.
.
El 31 de julio de 1995, el MTySS de la nación dictó la resolución 94/95,
que determinaba la reasignación de recursos destinados a la formación
profesional, otorgando prioridad a la creación de talleres ocupacionales. El
remanente de dichos recursos se destinaba a becas y ayudas ligadas a la
capacitación para el empleo conforme a lo propuesto por la subsecretaría de
formación profesional.
En 1995 se creó de la secretaría de Empleo y Formación Profesional a partir
del acuerdo marco para el empleo, la productividad y la equidad, del 25 de
julio de 1994, celebrados entre el gobierno nacional, la CGT y las principales
asociaciones empresarias, asignándole nuevas funciones y competencias, dado el
crecimiento del desempleo. Su objetivo principal fue diseñar y elaborar
políticas y programas para promover el empleo y posibilitar la formación
profesional de los trabajadores.
El decreto 1076/96 del 25 de septiembre de 1996 originó un nuevo proceso de
reestructuración organizacional, mediante el cual se unificaron áreas y funciones
del ministerio transfiriendo personal al Fondo de Reconversión Laboral y luego
por la resolución del MTySS) 885/96 del 17 de octubre de 1996 se procedió a la
apertura de niveles inferiores al primer nivel operativo.
Este decreto, creó en el ámbito de la secretaría de Empleo y Capacitación Laboral
del MTySS, la dirección nacional de Políticas de Empleo y Capacitación (DNPEyC),
con el objetivo de garantizar consistencia y uniformidad al diseño, la gestión
y la evaluación de los programas del MTySS orientados a combatir el desempleo y
aumentar por vía de la capacitación, la empleabilidad de los trabajadores en
todo el país.
Dada la gravedad del problema de la desocupación, la resolución 995/96 creó
la Unidad de Coordinación de Gestión de programas de empleo y capacitación
laboral para una mejor coordinación de las acciones.
Financiada mediante recursos provenientes del Fondo Nacional de Empleo,
estas acciones de capacitación responderían a dos líneas: empleabilidad y acciones
de capacitación vinculadas a sectores o ramas de actividad, que impulsó la
participación en la gestión de diversos actores sociales, promoviendo su
asociatividad en las presentaciones de proyectos de capacitación.
GOBIERNO DEL DR. DE LA RUA
1999-2001
La
situación laboral del país resultó duramente afectada por las consecuencias de
la crisis económica que atravesó el país desde mediados de 1998. El proceso
recesivo tuvo como consecuencia más visible el crecimiento de la desocupación;
el constante deterioro de la oferta del mercado de trabajo se correlacionó con
el crecimiento de la pobreza y con el fuerte aumento de la indigencia. Esto
impactó en los sectores medios y medios bajos debido al deterioro de los
ingresos familiares, generándose un fenómeno que se conoció como “nuevos
pobres”.
A precios
constantes, la caída del PIB fue importante (cerca del 13% entre comienzos
de1998 y 2001) y afectó, en primera instancia, a la demanda de puestos de
trabajo (en el período analizado, la tasa de empleo cayó 0,6 puntos
porcentuales). La contracción del empleo obligó a una porción significativa de
la población económicamente activa con problemas laborales a aceptar puestos de
trabajo de menor calidad con tal de percibir un ingreso que permitiera la subsistencia.
El
desempleo oculto por el efecto “desaliento” en las personas que desisten de la
búsqueda de empleo fue el resultado del estancamiento en la PEA. Para finales de la década, 4 millones de
personas estaban fuera del empleo pleno de 35 o más horas semanales y el
desempleo se podía considerar de tipo estructural.
El alto
número de trabajadores en negro, de autónomos con baja capacidad de
contribución, de personal doméstico, los subempleados y desocupados, cuya
cantidad superó ampliamente a la de registrados, implicó fuertes límites para
los aportes previsionales; y consiguientes coberturas del Sistema Integrado de
Jubilación del subsidio de desempleo, el sistema de obligaciones sociales y el
PAMI. Esto obligó al Estado a financiar el déficit previsional vía impuestos, a
modificar el sistema de obras sociales y a implementar políticas sociales, entre
otras medidas.
Asimismo,
la evolución en las prestaciones y los montos de los programas de empleo
empezaron a disminuir a partir de 1999. Esta merma se debió en gran parte a la
insuficiencia de fondos disponibles para su continuidad.
Este
gobierno intentó llevar adelante muchas de las reformas que habían quedado
inconclusas durante el gobierno de menen. Se redujo la Prestación Compensatoria
para aquellos que ganaran más de 640 pesos, buscando alivianar las cargas que
el Sistema Jubilatorio tenía para el Estado.
El
ministro de economía José Luis Machinea informó que es estaba trabajando en un
proyecto para eliminar los regímenes especiales previsionales y aumentar la
edad jubilatoria de las mujeres, algunas de estas premisas obedecían a una
negociación con el FMI. Para equilibrar el sistema en el 2000 se dictó un
decreto por el cual se reemplazaba la Prestación Básica Universal por una
prestación Suplementaria que sería decreciente hasta los que jubilaran con 800
pesos.
Se
instituyó el Beneficio Universal para mayores de 75 años, que no contaran con
ningún ingreso y tuvieran una sola propiedad como vivienda propia, además
accedían a los servicios médicos del PAMI como también las mujeres se
beneficiaron con la Prestación Proporcional los requisitos: mayores de 70 años
y que tuvieran un aporte previsional de entre 10 y 29 años.
Luego de
una negociación con la CGT para que se mantuvieran las contribuciones
obligatorias a las obras sociales, se envió un proyecto al Congreso para
asegurar a los sindicatos que no habría recortes en los salarios durante los
dos años posteriores a la sanción de esta ley, también se incluían premisas
flexibilizadoras: extender el período de prueba, modalidades promovidas de
trabajo, descentralizar la negociación a
niveles de fábrica y la disminución de los montos indemnizatorios buscando
favorecer la contratación de nuevos trabajadores.
En junio
del 2000 el vicepresidente Álvarez firmó el decreto para desregular las obras
sociales otra medida solicitada por los organismos de créditos internacionales.
En el área
de la burocracia gubernamental se introdujeron modificaciones para mejorar la
gestión y la capacidad de resolución de conflictos, el programa Carta
Compromiso con el Ciudadano establecía dentro de sus objetivos potenciar la transparencia,
optimizar el uso de recursos humanos y materiales. Este programa se implementó
en todas aquellas dependencias de la Administración Pública Nacional que
prestaran servicios a la ciudadanía y requirió de un sistema de información y
seguimiento de los procesos administrativos, como así también un control
periódico del nivel de prestación para evaluar los estándares de calidad de
servicios.
SE
implemento la Política del Plan Nacional de Modernización del Estado basado en
tres puntos:
Ø cambio en
el modelo de gestión
Ø proyectos
de modernización estructural
Ø transparencia
y política anticorrupción
Desde los
distintos ministerios y organismos del estado se crearon diferentes programas
para combatir la desocupación y resolver los problemas de empleo:
Programa
de emergencia laboral - PEL
El 30 de
diciembre de 1999 se creó el programa de emergencia laboral (PEL), con el
objetivo de afrontar situaciones locales transitorias de emergencia ocupacional.
Dentro de
este programa, un subprograma, que tuvo como objetivo la búsqueda de la inserción
especialmente de mujeres mediante proyectos tendientes al desarrollo y
promoción social.
Los
beneficiarios debían dedicarse en forma exclusiva a tareas durante seis horas
diarias, equivalente a ciento treinta y dos horas mensuales percibiendo una
ayuda económica no remunerativa de $ 160 a cargo del MTEyFRH.
Trabajo y
Formación de Recursos Humanos.
Los
beneficiarios eran desocupados, de baja colocación, mayores de 18 años, que percibieran
prestaciones previsionales o seguro de desempleo, pero sólo un integrante por
grupo familiar.
Los
ejecutores eran organismos públicos nacionales, provinciales o municipales y ONG
sin fines de lucro con personería jurídica.
Refacción
de espacios públicos
Proyectos
que se llevaban a cabo en organismos públicos o sin fines de lucro tales como
escuelas, comedores, guarderías, geriátricos, hospitales, centros de salud,
jardines maternales y centros comunitarios que atendían población de recursos
escasos. La cantidad de beneficiarios, mínimo diez y máximo veinte.
Los
proyectos tenían que aprobar una evaluación de viabilidad técnica, económica,
financiera, institucional y social.
Los que
contaban con un dictamen favorable eran calificados según los
siguientes criterios de priorización:
Ø Nivel de
pobreza focalizando localidades con necesidades básicas insatisfechas.
Ø Cobertura
de la población neta del sub programa.
Ø Calidad y
pertinencia del proyecto.9
Ø Tipologías.
Ø Selección
de beneficiarios.
Ø Participación
en un programa nacional.
Programa
emplear- PyME
El
programa de apoyo al empleo en Pymes se creó con el objetivo de apoyar activamente
la creación de empleo estable y formal en Pymes dedicadas a la producción de
manufacturas.
Este
programa dependía de partidas presupuestarias y de préstamos otorgados por
organismos internacionales y podía extinguirse sin necesidad de invocación de
causa y sin generar derecho de indemnización. El crédito asignado fue de
$12.000.000.
Podían ser
beneficiarios las empresas cuyo plantel no excediera los 50 trabajadores y que
no hubieran despedido sin justa causa a más del 15% del plantel total;
mantenían el incremento de su plantel total con respecto al promedio del año
1999 y también las empresas nuevas de hasta 50 trabajadores y empresas que
habían contratado desempleados durante 1999.
Programa
nosotras
Fue un
programa diseñado por el ministerio de Desarrollo Social de la nación que se
inició en enero del 2000, con el objetivo de ofrecer a mujeres, especialmente a
las jefas de hogar en situación de riesgo y vulnerabilidad social, una acción
organizada y sistemática que les permitiera apropiarse de conocimientos
específicos para mejorar sus condiciones de vida mediante un acceso más
calificado al mundo laboral y una mejor participación en la vida comunitaria.
Programa
Fomujer
El
programa de fortalecimiento institucional para la formación técnica y profesional
de mujeres de bajos ingresos, fue realizado por el ministerio de Desarrollo de
la nación en enero del 2000.13
Estaba
orientado a contribuir con el aumento de la productividad y de las oportunidades
de empleo en las mujeres de bajos ingresos a través de la formación
profesional. Y tenían la finalidad de apoyar al desarrollo y colaborar con el
proceso de reducción de la pobreza.
Programa
especial de capacitación laboral
Este
programa fue creado por la resolución 289 del MTEyFRH, con fecha 5 de julio de
2000. Su objetivo fue contemplar el desarrollo de proyectos para la calificación
o recalificación laboral de la población desempleada o en riesgo de pérdida de
empleo, de trabajadores afectados por crisis productivas regionales o para el
desarrollo de iniciativas productivas o de servicios innovadores o que
respondieran a especificidades locales y regionales.
Estaba
dirigido a trabajadores ocupados con riesgo de pérdida de empleo, que requerían
capacitación laboral para mantenerse en los puestos de trabajo, desocupados en
general, trabajadores afectados por situaciones de crisis productiva sectorial,
regional o de emergencia laboral y desocupados jóvenes recién egresados del
sistema educativo formal público, que solicitaban capacitación laboral para
ingresar por primera vez al mercado de trabajo.
Las
acciones de capacitación tenían lugar mediante la suscripción de convenios con
las entidades participantes, y/o mediante la presentación de proyectos. Estos
no podían exceder el monto de $ 60.000, salvo que la secretaría de
Empleo
contemplara situaciones emergentes de la coyuntura que justificaran una
asignación mayor.
Programa
crear trabajo
Este
programa se creó en noviembre de 2000. Se orientó a apoyar la creación y/o
mantenimiento de puestos de trabajo estables en el marco de micro
emprendimientos familiares y comunitarios o micro y pequeñas empresas dentro de
la actividad extractiva, manufacturera, agropecuaria, de servicios turísticos,
etc.
Los
beneficiarios eran personas desocupadas, mayores de 18 años, sin prestaciones
previsionales, ya sea por el seguro de desempleo o por otro programa del
MTEyFRH, o de otros programas nacionales provinciales o municipales.
Podía ser
parte del programa toda empresa nueva y en funcionamiento que no registrara
deudas con la AFIP, o estuviera incorporada en un plan de regularización en el
momento de la presentación de su proyecto productivo. Sin embargo no podían
hacerlo aquellas que prestaban servicios eventuales y las nuevas cuya actividad
fuera cíclica o de temporada.
Los
beneficiarios eran personas desocupadas, mayores de 18 años, que no percibían
prestaciones previsionales, por seguro de desempleo o por otro programa del
ministerio de Trabajo de la Nación, o de otros programas nacionales
provinciales o municipales. Tampoco debían registrar aportes a la seguridad
social en el momento de su incorporación.
. Programa
Banco Nación
Este banco
modificó su carta orgánica y creó en noviembre de 2000 el Instituto Carlos
Pellegrini, con el objetivo de prestar asistencia financiera a las micro,
pequeñas y medianas empresas, cualquiera fuera la actividad económica en la que
actuaran, para reconstruir el sistema productivo nacional y generar trabajo. La
idea fue construir un espacio al servicio de las Pymes coordinando sus tareas
con instituciones financieras y no que trabajaran para ellas.
Las
funciones del instituto eran:
Ø Brindar
apoyo en la difusión e implementación de los instrumentos destinados a las Pymes.
Ø Facilitar
el acceso a esos beneficios.
Ø Ofrecer
información sobre mercados.
Ø Colaborar
en la presentación y preparación de proyectos y, especialmente, en la
formulación y evaluación de planes de negocios.
Programas
e instrumentos nacionales de apoyo a las Pymes
Créditos
para capital de trabajo e inversiones: financiamiento para empresas de todos los
sectores económicos para recomponer el capital de trabajo e inversiones. El
plazo era de tres años para el primero y cinco para el segundo.
Programa
de capacitación sectorial
Se creó
este programa con el objetivo de incrementar las competencias y la
productividad de trabajadoras/es ocupadas/os o desocupadas/os con baja o
mediana calificación, mediante la financiación total o parcial de proyectos de
capacitación tendientes a desarrollar nuevas competencias laborales, o adaptar
las ya adquiridas, a los cambios tecnológicos u organizacionales en los
procesos de trabajo, siendo el campo de referencia y realización un específico
sector de la actividad económica en los niveles regional, provincial o local.
Los proyectos a financiar debían atender a desocupados o subocupados de mediana
o baja calificación con experiencia en el sector de actividad, a trabajadores
ocupados o titulares de micro, pequeñas y medianas empresas, contribuyendo al
mejoramiento de su calificación y/o recalificación
Programa
Redes
El
programa regional de emprendimientos sociales y comunitarios fue una iniciativa
del ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de la nación que comenzó
en el 2001. Su objetivo fue brindar asistencia financiera, capacitación,
asistencia técnica y transferir tecnología de gestión para el desarrollo de
emprendimientos productivos o de servicios, proyectos sociales y comunitarios,
y planes de fortalecimiento institucional en el ámbito local y regional.
Orientaba
sus acciones a promover y fortalecer los vínculos entre sujetos e instituciones
afectados por problemáticas comunes. Se ponía especial énfasis en favorecer la
apropiación de criterios de ciudadanía plena, se incentivaba la participación
real de la comunidad involucrada y se desarrollaban competencias en los actores
sociales para el logro de alianzas estratégicas en la construcción del
desarrollo local, regional y nacional.
Orientaciones
generales:
Fortalecimiento
de los gobiernos locales: fortalecía el poder de decisión transferido a los
gobiernos locales, aportando recursos financieros y técnicos, capacitación y
tecnología de gestión.
Enfoque
regional y consolidación de micro regiones: este enfoque hacía que los
proyectos sociales y productivos apoyados fueran considerados elementos
valiosos para la superación de necesidades y como mecanismo de potenciación de
las ventajas. Y la formación de micro regiones que facilitaba la conformación
de corredores productivos, ruedas de negocios, etc. Redes productivas
territoriales: Su impulso multiplicaba los efectos alentadores de las
prestaciones realizadas, estimulando la articulación social y económica de las
experiencias.
Recursos
naturales: su explotación debía estar vinculada a las condiciones ecológicas de
cada región.
Los
destinatarios del programa eran sujetos en situación de vulnerabilidad social,
que presentaran proyectos de emprendimientos productivos individuales o
asociativos a crear, consolidar o sostener.
Las etapas
de implementación comprendían una reunión con el intendente para explicitar los
objetivos y alcances del fondo solidario y las distintas responsabilidades; la
firma del convenio de cada una de las partes; la selección del promotor e inicio
de su formación; reunión de consenso con representantes del concejo
deliberante, sindicatos, iglesia, centro educativos, entidades financieras;
publicación de la composición de un fondo solidario para que se presentaran
propuestas; adquisición de equipamiento y programas informáticos que utilizaría
el promotor; entrega de guías y formularios y también asesoramiento; recepción
de las ideas y proyectos y su evaluación; entrevista con los emprendedores y
preselección de las ideas, categorización de los proyectos y comunicación de
los resultados a los solicitantes; publicación del listado completo de
proyectos presentados; reunión con los titulares de los proyectos
preseleccionados y firma de los convenios; ejecución de la primera etapa de
capacitación; análisis de factibilidad de los proyectos; envío de documentación
solicitada por la entidad bancaria; aprobación definitiva de los proyectos;
liberación de fondos; monitoreo de los proyectos y evaluaciones.
Los
proyectos asistidos debían contar con un componente de capacitación adecuado a
su naturaleza. Las personas que realizaban esta capacitación podían ser
propuestas dentro del proyecto o contratadas en universidades, asociaciones
civiles y profesionales, agencia de desarrollo, etc.
GOBIERNO KICHNER-FERNANDEZ (2003 al presente)
A partir
de 2003 y en adelante con el gobierno de Néstor Kirchner , Argentina estableció ciertas políticas económicas y
sociales que, desde sus inicios, hicieron frente a la profunda crisis desatada
por una dinámica sostenida de exclusión, que se había instalado en el país a
partir de la década de los ‘90.
Se produjo
un importante cambio: el Estado retomó su función fundamental como promotor del
desarrollo y ejecutor de las políticas y acciones públicas orientadas a la
consecución de nuevos objetivos, centrados en las personas y su bienestar.
Así, se comenzaron a establecer y aplicar políticas y estrategias que
instalaron al empleo como principio de la inclusión y la reducción de la
pobreza, y que promovieron una distribución más equitativa y justa de los
ingresos e invirtieron en capital humano e infraestructura material que
proporcionó condiciones macroeconómicas para mejorar las condiciones de vida
de la población.
Este nuevo
escenario instaló el trabajo decente como determinante de las políticas
públicas, para consolidarlo como el elemento articulador entre las esferas de
lo económico y lo social, como el garante de la dignidad humana. Esto le
devolvió al trabajo su rol protagónico como uno de los factores básicos de
construcción de ciudadanía.
Aquí las
políticas económicas se complementaron con las laborales, las de ingresos y
protección social, para hacer del mercado de trabajo un propulsor del bienestar
de los hogares.
Se
impulsaron las políticas pasivas de empleo, principalmente a través de la
ejecución del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD)
En materia
de política salariales una de ellas fue la de disponer que las sumas fijas no
remunerativas fueran incorporadas a los básicos de convenio lo que propulsó la
conformación de paritarias entre empresas y sindicatos, la modificación de los
salarios básicos achataron las escalas salariales reduciendo las diferencias
entre las distintas categorías ye impulsó la negociación colectiva para
restablecer los diferenciales. Se establecieron modificaciones,
actualizaciones y derogaciones a la ley 24.013 de empleo, que propiciaron un
marco normativo y un esquema de política que protegiera a los hogares más
vulnerables, afectados por la situación de desempleo, revirtiera la
distribución de ingresos regresiva que predominó hasta 2002 y actualizara los
beneficios previsionales. Se volvió a convocar al Consejo Nacional del Empleo,
la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil tras casi 12 años de
inactividad, relegitimando a esta instancia tripartita de diálogo social cuya
función principal es la de fijar el salario mínimo.
En 2004 la Ley de
Ordenamiento Laboral resalta la política laboral orientada a consolidar la
inspección del trabajo, se incrementaron los recursos en términos de personal y
de presupuesto; se perseguía la regularización y el registro del empleo y el
ordenamiento del régimen laboral, que propuso una serie de instrumentos para
promover el trabajo decente:
·
reinstalar la inspección de trabajo a través
del Programa Nacional de Regulación de Trabajo;
·
combatir la informalidad laboral mediante la
simplificación de los procedimientos y la reducción de costos para las
contrataciones, además de la implementación de medidas para regularizar la
situación laboral del personal doméstico;
·
impulsar la negociación colectiva para
recuperar el protagonismo de sindicatos y empleadores en el sistema de
relaciones laborales, y
·
fomentar el diálogo social como base de lo
anterior y para promover espacios de debate sobre igualdad de trato y
oportunidades, erradicación del trabajo infantil y responsabilidad social
empresaria, entre otras.
Se
observaron cambios en el comportamiento de los actores sociales, los sindicatos
adoptaron la disposición de ingresar a sus filas a los trabajadores
tercerizados, en cuanto a los empresarios comenzaron a establecer mecanismos de
control del trabajo no registrado, vía subcontratación en sus cadenas
productivas.
La
política estatal en relación al trabajo buscó compensar la fuerte transferencia
de ingresos en favor de empresas generada por la devaluación de enero del 2002.
En 2006,
con el Seguro de Capacitación y Empleo creado por el MTEySS para brindar apoyo
a los trabajadores desocupados en la búsqueda activa de empleo, en la
actualización de sus competencias laborales y en la inserción en empleos de
calidad.
También se
incrementó la cantidad de beneficiarios que reciben ingresos dentro del marco
del sistema de protección social, a través de medidas tales como la Asignación
Universal por Hijo, el Programa de Inclusión Previsional Anticipada, las
asignaciones familiares contributivas, las pensiones no contributivas y
especiales, y los programas nacionales de empleo y capacitación, gracias al
crecimiento del empleo registrado.
En materia de políticas de empleo, también en
este periodo hubo dos etapas sucesivas con la estrategia de poner al trabajo en
el centro de la construcción de ciudadanía y bienestar de la población:
A partir de 2005,
cuando se pasó a ejecutar políticas activas de empleo en el marco del plan
integral para la promoción del empleo Más y Mejor Trabajo (PMyMT), que promovió
la inserción laboral en empleos de calidad, y brindo a las personas
capacitación y asistencia para la inserción y el sostenimiento del empleo. A
través de Instituciones como la Red de
Servicio de Empleo, con variadas oficinas de empleo en los distintos municipios
del país; y la Red de Instituciones de Formación Continua con consejos
sectoriales de certificación de competencias y formación continua
A partir de esto, y
en el marco de un proceso de recuperación económica, las políticas de empleo
pasivas, puestas en marcha para intentar superar la crisis de 2001, fueron
evolucionando hacia políticas activas que favorecieron la creación de empleo
genuino y productivo y la transformación de programas asistenciales en
políticas de integración social y productiva de la mano de obra desocupada.
Siendo estas políticas garantías de acceso al mercado de trabajo.
Con los acuerdos
sectoriales se pudo articular un conjunto de acciones que involucraron a
actores públicos y privados, cuyo objetivo fue dar respuestas a las necesidades
de calificación de sectores de actividad determinados, dentro del marco de las
situaciones territoriales particulares. Así se buscó identificar a los
trabajadores con escasos niveles de calificación y experiencia laboral, para
diseñar acciones y proyectos que mejoraran su empleabilidad y consolidaran el
desarrollo de sus proyectos ocupacionales. Asimismo, también se trato de
contribuir al fortalecimiento de la productividad de esos sectores y a la
generación de empleos de calidad, de acuerdo con las distintas realidades
locales.
Los
acuerdos territoriales fueron una herramienta para la promoción del empleo
capaces de coordinar y articular estrategias impulsadas por actores locales,
del ámbito público y privado, con el apoyo del MTEySS y otras entidades del Estado,
para dar respuesta a los problemas del empleo y las necesidades de calificación
propias de los trabajadores, dentro de los procesos de desarrollo y de las
oportunidades concretas de una localidad en particular. Por otra parte, el
plan también buscó identificar a los sectores de la actividad económica y
productiva y a las empresas con un mayor potencial de generación de empleo,
para vincularlos con los acuerdos y diseñar acciones que permitieran capacitar
e incorporar desocupados que fueran beneficiarios de programas de empleo. Con
esta política de descentralización, se comenzó a facultar a las oficinas
municipales de empleo para acompañar e incluso conducir el diseño y ejecución
de las políticas en su territorio, con una multiplicidad de alternativas de
respuesta y optimizando recursos debido a la cercanía con los actores locales,
la facilidad del contacto y la posibilidad de fomentar la cooperación entre
ellos.
Las
oficinas de empleo y la Red de Servicios de Empleo se encargaban de los servicios
de orientación y asistencia en la búsqueda de puestos de trabajo, de intermediación
laboral, los servicios de formación básica y profesional, de participación en
actividades de entrenamiento para el trabajo y de asistencia técnica para la
formulación de proyectos de autoempleo.
El seguro
de base no contributiva estuvo destinado a personas desocupadas, en particular
a los beneficiarios del PJJHD, trabajadores del servicio doméstico y otros programas
de empleo comunitario; éste implicó un incremento de la asignación mensual del
PJJHD, con una duración de dos años, que se computan como tiempo efectivo de
servicio a los fines jubilatorios.
En 2008, a
pesar del cambio de escenario debido a la crisis financiera mundial, el MTEySS
continuó con las políticas que se llevaban adelante hasta el momento, aportando
la aplicación de un conjunto de medidas económicas y laborales en ese año
también, se lanzó el programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (PJMyMT), para
jóvenes entre los 18 y 24 años en situación de vulnerabilidad y con escolaridad
primaria o secundaria incompleta. Programa para ayudar a los jóvenes a elaborar
y poner en marcha un proyecto formativo y ocupacional que les ofrezca
oportunidades laborales vinculadas con sus perfiles, sus expectativas y sus
entornos. Como se sabe, el éxito de estas medidas de inclusión laboral se
requiere un conocimiento básico del mercado de trabajo y contar con formas de
orientación que eviten el desaliento de los individuos ante las dificultades.
El
principal objetivo del lanzó el programa
Jóvenes con Más y Mejor Trabajo fue proteger a los grupos más vulnerables de
Argentina contra el flagelo del desempleo y la precariedad laboral, generando
para ellos oportunidades de inclusión social y laboral.
Cuando se
planteo la crisis financiera internacional de 2008/09, el Estado nacional
junto a los estados provinciales gestionó instrumentos para limitar la
aplicación de medidas que afectaran el empleo. Se impulsaron acciones
preventivas de crisis en las empresas de todo el país para atender las
situaciones que pudieran afectar el nivel de actividad y ocupación. Esta
política de diálogo social entre empleadores y trabajadores con la articulación
del Estado buscó soluciones que evitaran la ruptura del vínculo laboral. Además
se ampliaron los alcances del Programa de Recuperación Productiva, por medio
del cual el Estado nacional subsidió parte del salario de los trabajadores de
empresas en situación de crisis. La formación profesional y la certificación
de estudios formales se han constituido como ejes transversales en la mayoría
de las iniciativas emprendidas por el MTEySS. La certificación de estudios
formales, en todos los programas de empleo, es compatible con el resto de las
prestaciones. Estos instrumentos son los ejes que mejoran y legitiman las
condiciones de la inserción laboral y su dinámica, y son una dimensión
necesaria en el sostenimiento del trabajo decente.
El 21 de octubre de 2008 de la presidenta Cristina Fernández anunció que
elevaba un proyecto al Congreso Nacional para poner fin al sistema de AFJP, un
régimen privado de pensiones y jubilaciones que había constituido una de las
principales medidas de la política generalizada de privatizaciones llevada
adelante por el presidente Menem[.] El proyecto fue aprobado por el Parlamento el 20
de noviembre con apoyo de algunas fuerzas de oposición como los Partido
Socialista y el ARI, votando en contra del mismo el PRO, la Coalición Cívica y
la Unión Cívica Radical. La ley dio origen a un nuevo Sistema Integrado Previsional
Argentino (SIPA).[
Continuación incluimos
los programas y planes que se encuentran dentro de las políticas de empleo y capacitación:
Programa de Competitividad para Empresas Autogestionadas y Sistematización
de Modelos de Gestión
Programa de Desarrollo del Empleo Local V
Programa de Empleo Comunitario (PEC)
Programa de Empleo Transitorio en Obra Pública Local con Aportes de
Materiales “Trabajadores Constructores”
Programa de Formación para el Trabajo
Programa de Inserción laboral en el Sector Público (PIL Público)
Programa de Inserción laboral en el Sector Privado (PIL Privado)
Programa de Inserción laboral, línea Promoción del Autoempleo
Programa de Inserción laboral para trabajadores con Discapacidad
Programa de Inserción laboral Rural (PIL Rural)
Programa de Recuperación Productiva
Programa de Sostenimiento del Empleo Pequeños Productores Rurales
Programa de Sostenimiento del Empleo por Contingencias Climáticas
Programa Especial de Formación y Asistencia Técnica para el Trabajo
Programa Interzafra
Programa Jefes de Hogar
Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo
Programa Regional de Capacitación e Intermediación laboral de la Población
Ciega, “Programa Agora”
Programa Sectorial de Calificaciones
Programa de Trabajo Autogestionado
Programa Formación con Equidad para el Trabajo Decente
Régimen de Crédito Fiscal del MTEySS para PYME y grandes empresas
Seguro de Capacitación y Empleo
Seguro por Desempleo
CONCLUSION
Argentina
siempre estuvo signada, entre otros, por dos problemas fundamentales: el
déficit crónico de puestos de trabajo y la carencia de un fuerte tejido
productivo. Esto siempre estuvo unido a
una nueva realidad de cambios tanto en los mercados nacionales e
internacionales, como en la organización del trabajo que agravaron los
problemas del empleo. Por otro lado, existe una absoluta correlación entre
desempleo y pobreza; falta de oportunidades; exclusión social y este es el
problema que siempre se tuvo que enfrentar; desde el diseño y puesta en marcha
de una política pública de Empleo de calidad, por tiempo indeterminado, con
acceso a la salud y la seguridad social, en definitiva: lo que la OIT denomina
“trabajo decente”.
Siempre las crisis han demostrado que están configuradas por elementos
no sólo del campo económico sino que también de componentes sociales y
culturales. Lo cierto es que cada crisis representa el momento propicio para
encarar el cambio.Todas las Políticas Públicas de Empleo
implementadas por los diferentes gobiernos desde la presidencia de Menem hasta la actualidad,
apuntaron siempre a promover la inclusión del concepto de Trabajo Decente
(OIT). Dichas políticas fueron articulándose con otros organismos nacionales,
provinciales y municipales que, a través de la autoridad de aplicación
(MTEySS) fueron implementándose acciones
dirigidas a sostener y formular el empleo; reinsertando laboralmente a los
trabajadores desocupados; capacitando a aquellos que han quedado al margen del
mercado laboral; formando profesionalmente a trabajadores jóvenes para que
éstos tengan mayores posibilidades de inclusión en dicho mercado
.Como se sabe, el escenario argentino siempre tuvo
como base los constantes y profundos cambios que han impactaron sobre el empleo. La exigencia
incondicional de competitividad y productividad y, el requisito de adaptabilidad
productiva a las fluctuaciones del mercado y la volatilidad de la demanda
impusieron transformaciones profundas en lo referido al trabajo y a su
articulación con el modo de producir. La interacción entre nuevas tecnologías y los nuevos criterios de
organización de la producción afectaron al mercado laboral, sumando a todo ello,
los nuevos métodos de gestión de los recursos humanos (círculos de calidad;
externalización de tareas y sectores; etc.). Una conjunción de causas que
terminaron provocando dos efectos perjudiciales que persisten en la actualidad
a pesar de todas las políticas implementadas: la supresión de puestos de
trabajo y; la precarización del empleo. En éste punto puede recordarse que, las
nuevas modalidades contractuales surgidas desde la flexibilidad laboral no
hicieron más que beneficiar a los empleadores ya que éstos se vieron libres
para esconder detrás de dichas modalidades la verdadera realidad de los
trabajadores, lejos esto de lo que la OIT persigue como Trabajo Decente.
Teniendo en cuenta estos aspectos,
podemos decir, que si bien se ha planteado el logro de un trabajo conjunto
entre las áreas de los Municipios y el Estado para mejorar la planificación e
implementación de las políticas públicas laborales, a partir de estos dos
últimos gobiernos, esto tampoco se vio plasmado en los proyectos de forma
clara, debido a que se produce una
superposición de actividades y subsidios, no generando el logro de los
objetivos planteados en los programas. Es decir, no se diseñaron, ni pusieron
en práctica estrategias coordinadas para intervenir en la inserción social,
educativa y laboral de los jóvenes, sino más bien una especie de
“asistencialismo” que se refugia bajo una figura de inserción laboral y que no
provoca más que una continuada y creciente “cultura del no trabajo” provocando que
cada vez sea mayor la masa de gente que opta por cobrar ayudas del gobierno en
vez de buscar empleos.
Para finalizar, creemos que sería
importante avanzar en la elaboración de sistemas de información y capacitación
para orientar a la población con respecto a políticas de educación, formación y
empleo que atiendan las demandas de los jóvenes y propongan soluciones al
problema de la inserción social generando puestos de trabajo reales y serios.
Estos sistemas podrían ser útiles para evitar que los programas de empleo se
confundan con los de subsidios y para diseñar estrategias coordinadas con el
fin de incidir en el problema de la inserción social, educativa y laboral de
los jóvenes, estrategias en las que intervengan todos los actores involucrados
mencionados anteriormente y logrando así mas trabajo y menos subsidios, que a
largo plazo afectan a las personas e impiden desarrollar la dignidad en el trabajo. Estas políticas
deben surgir de un compromiso a nivel
nacional y apuntar hacia un cambio cultural e ideológico, es decir una cultura de trabajo y no utilizándolas
como medio de conseguir más votos.
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